社会应该怎么管?从云南民间机构说起

yunan-560
图片来源:http://www.ngocn.net/home/column/article/id/360387

在计划经济时代,中国政府以一己之力承担了近乎所有的公共服务。随着社会需求的多元化,政府在提供服务的过程中越来越需要社会力量的配合。恰在此刻,颜色革命和阿拉伯之春的爆发又让政府对民间力量心存疑虑。在维护政治稳定和提供公共服务的双重压力下,政府一直在寻找折衷的办法。

美国学者赵娜(Jessica C. Teets)发现,云南的社会组织管理正从较为宽松的“云南模式”向更为严格的“北京模式”靠拢。虽然政府的控制力正在加强,但社会组织受到的影响并不一致。有些组织获得了合法地位和政府资金,并借此站在了更广阔的运作平台。相应的,很多敏感领域的草根组织没能获得合法地位,也因此失去了生存的空间。

“云南模式”顾名思义是云南官方与当地社会组织磨合多年后产生的社会管理机制。民间组织在云南的活动源远流长,而艾滋病防治可谓云南民间机构发祥的源头。由于云南省毗邻 “金三角”,艾滋病病毒借助重复使用的针头迅猛传播。由于财政的压力和机关事业单位的精简,截止到90年代末,拥有4000万人口的云南省只配备了200名从事艾滋病检查和治疗的医护人员。在艾滋病肆虐的大背景下,针对艾滋病防治的民间机构应运而生。同时,国际非政府组织也向云南伸出援手。一套国际组织提供资源、本土组织提供服务、政府配合民间力量工作的模式逐渐成型。

对于民间机构在艾滋病防治方面的贡献,云南官方心知肚明。相对于政府的医疗服务,艾滋病患者更信任民间机构。在上世纪90年代,由于艾滋病的传播背后有毒品和性交易的因素,公立医院在诊治病人的同时也配合公安部门的抓捕工作。结果,许多患者对就医产生了抵触情绪,使艾滋病的传播隐藏得越来越深。与公立医院相反,民间机构利用组织成员的社会网络找到了很多患者,并且在提供医疗服务的同时不要求患者透露身份。

政府慢慢发现,依靠非政府组织防治艾滋病不但更为有效,而且可以利用国际非政府组织或基金会的资源。如果让政府自己提供防治艾滋病的资源,那么当局难免要增加税费或者征地卖地。这两种措施都可能激起民怨并招致中央的责罚。事实证明,利用外资既节省政府的财力,又让云南的卫生部门从上级处博得了“创新治理”的赞赏。国务院和卫生部甚至主动向外省推介云南的成功经验,让云南政府面上有光。

2009年以来,中国的社会组织管理理念出现了变化。一方面,汶川地震的惨剧点燃了国内的公益热情,让政府看到志愿服务也是聚拢民心的抓手。另一方面,国内外的政治形势促使以中央政法委为代表的权力机关对民间力量提高了警惕。云南环保组织与政府在怒江水电站问题上的分歧最具代表性:政府希望利用水电发展经济,而环保组织则力图阻止破坏环境的工程。在这场博弈中,民间力量获得了暂时的胜利,但也失去了政府对非政府组织的信任。在这样的背景下,云南的社会管理模式开始向“北京模式”靠拢。

所谓“北京模式”,是以政府向民间机构外包公共服务、政府认可的孵化器向民间机构提供专业培训、机构运营依赖境内资金为特征的管理制度。通过提供资金、培训和布置任务,政府可以深度介入非政府组织的发展,同时向社会提供更有针对性的服务。这与依赖境外资源、重视国内外民间机构与政府合作的“云南模式”风格迥异。

两份文件的出台让云南民间机构感受到政府理念的转变:《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》和《云南省规范境外非政府组织活动暂行规定》。前者对接受境外资金的民间组织做了约束,后者则要求民间组织注册合法身份。国际非政府组织在云南的行动需要在当地民政部门和外事部门登记,使许多从业者不得不面对政府的繁文缛节。国际组织在向民政部门注册的同时,还需要找到业务主管单位才能完成登记。这就是著名的“双重管理”制。登记后,国际组织和基金会还要向官方提交为本土机构提供资金的相关文件。从此,社会组织登记和境外资金的交接受到了政府监督。此外,国际组织不仅要定期向官方递交工作报告,还需要每两年重新注册一次。

赵娜在社会管理升级前的2007年和之后的2010年采访了同一批官员和民间机构。她发现,顺利登记的民间机构未受明显影响,只是外办审批的慢条斯理让从业者大为反感。许多组织选择主动登记,因为他们需要通过获得合法地位取得国际组织的支援。现阶段,国内个人和企业对公益的捐赠并不充裕,而政府的资金又难以同时满足项目开支和组织的行政成本。为了生存,云南的民间机构依然需要国际力量的支持,因此注册合法身份成了绕不开的环节。牺牲最大的恐怕是那些在敏感领域活动的草根组织。由于很难取得合法身份,这些组织正在消失。

虽然政府对云南民间机构的管理越来越严格,但“云南模式”并未完全消亡。赵娜发现,云南依然需要境外的资源提供公共服务,因此不能完全用本土力量取代国际组织。同时,旨在提高政府管控力度的“北京模式”虽然受到诟病,但也确实有助于非政府组织的专业化。在北京,政府支持的孵化器恩派(NPI)向民间机构提供了项目书写作、审计等方面的专业培训,不能说无助于民间机构的发展。

目前,“北京模式”有在全国推广的势头。赵娜提醒我们,中国各地的政府机关还在摸索社会组织的有效管理模式。换言之,在“北京模式”和“云南模式”之外,还存在许多不太为人注意的试验。有学者称,民间机构越来越受重视的趋势反映了中国“协商式民主制度”的发展。赵娜则认为中国政府对社会组织管理的升级,恰是“协商性权威制度”的表现。无论学界怎样概括中国的现况,中国的社会管理模式还会不断衍化。要做出准确的判断,还需要耐心的观察。

参考文献

  • Jessica. C. T.(2015). The evolution of civil society in Yunnan province: Contending models of civil society management in China Journal of Contemporary China, 24(91), 158-175.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头