中国对外援助:为何有的见效,有的无效?

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中国对太平洋岛国的援助不断增加,但效果参差不齐。

从2006年北京倡议建立“中国-太平洋岛国经济发展合作论坛”以来,中国对该地区的援助不断增加。2006至2011年,中国对太平洋岛国的双边援助约为8.5亿美元(同时期,澳洲约为48亿美元)。这阶段中国援助的大部分源于温家宝总理在2006年“合作论坛”首届部长级会议上承诺的30亿人民币优惠贷款。2013年11月,在广州举行的第二届“合作论坛”上,中国宣布在未来四年为该地区提供10亿美元的优惠贷款。

中国对该地区援助是否能够有效促进受援国的发展?又有什么因素影响中国援助项目的实施效果?来自澳洲国立大学的Matthew Dornan和澳洲罗伊研究所的Phillpa Brant在太平洋四个岛国(汤加、瓦努阿图、萨摩亚以及库克群岛)进行实地调研,认为中国项目在这些国家援助效果的差异主要源于受援国与中国就援助项目进行谈判、协调与监督实施的过程中采取了不同的路径方式。

具体而言,以下三点因素非常重要——

1、受援国完善的援助协调机制

研究者考察的四个国家均就接受援助设立了考察与审批程序,但是,这些程序是否能对政策的最终制定带来影响则存在差异。在萨摩亚,重大的援助项目必须通过两个委员会分别进行批准与审查。在传统援助国的支持下,这两个委员会在2005年由萨摩亚财政部组织设立。它们在日常的运作中也会就具体援助项目得到其他相关政府部委的建议。委员会的设立确保了政府在就制定发展援助相关政策时得到充分的信息支持,透明度较高,并且各个相关职能部委也会对重要的援助项目有一定的了解。此外,萨摩亚财政部还组织了“援助国协调会议”避免援助项目重复立项,并把援助集中用于当地优先发展领域。中国官员也逐渐对参加这个协调机制表现出更高的积极性。

库克群岛财政部也设置了援助国协调机制,向各援助国介绍当地的优先发展领域,而中国使馆也长期参与这个机制。

相同的协调机制在瓦努阿图和汤加同样存在。但是,这些机制却大多仅仅由传统援助国或者区域组织推动设立,并未被当地政府内化。因此,政府的决策制定大多也不受这些协调机制的影响。在瓦努阿图,中国的援助深受当地政治动态与文化影响。瓦国各部委负责人提交的援助立项申请通常都只顾及各自支持者的地方利益,缺乏国家层面的协调。在汤加,当地政府从中国进出口银行获得了两笔优惠贷款。汤加财政部因担忧国家债务问题,并不建议政府寻求第一笔优惠贷款,但是其意见遭驳回。随后,财政部更是通过媒体才得知政府寻求签署第二笔贷款的消息。

2、援助透明度

研究者认为,中国对四个岛国的援助透明度均不足。采访的岛国政府官员往往表示他们难以理清中国进出口银行、中国援助项目承包商以及其他职能部委之间的关系,对在北京进行的项目招标进程也缺乏了解。援助从立项到实施过程缺乏透明度也会使得受援国当地社会对中国的援助产生更多疑虑,尤其是在受援国政治精英腐败问题较为突出的情况下。

研究者在实地调研中发现中国援助项目的承包商在项目立项过程中扮演重要角色。尽管中国对外援助项目的实施需要通过招标,但承包商们却通常直接接触受援国政府,承诺可以从进出口银行处获得资金支持立项。他们甚至承诺来自进出口银行的优惠贷款以后会被豁免,以便获得当地官员的支持。

3、项目监督机制

与许多其他援助国一样,中国并不为受援国提供监督项目实施的专项资金。在萨摩亚,当地的交通基建部专门负责监管中国援助项目的落实。但由于自身能力不足,该部门通过公开招标聘用专业的国内或者国际建筑工程公司来监督中国援助项目落实。在汤加,虽然当地对中国援助项目的质量大多满意,但仍担心由于缺乏监督机制而可能带来的风险。

瓦努阿图过去则是由政府部门直接负责监管,但效果低于预期,如中国援建的农业学院大楼质量就不如人意。因此,当地政府也开始聘请专业人士负责项目监督。在库克群岛,因以往数个由中国援建的项目在项目质量、创造就业岗位和是否切合当地优先发展需求方面有待改善,库国政府也尝试完善对援助项目实施的监督管理。譬如,当地外交部颁布了一项三年规划以合理使用援助,并确保中国的援助项目与库国的《国家可持续战略计划》所定的发展目标相吻合。

研究者最后总结,这四个岛国之间的官员也会就中国援助项目的申请立项及实施监督方面越来越频繁地进行交流,相互学习经验。这种区域内部国家之间的经验交流对提升援助有效性会带来正面影响。其他几个岛国也对中国与新西兰和库克群岛目前开展的三方发展合作项目——拉罗汤加岛供水项目非常感兴趣,希望能寻求中国和传统援助国的支持建立自己的三方合作项目。

参考文献

  • Dornan, M. & Brant, P. (2014), Chinese assistance in the Pacific: Agency, effectiveness and the role of Pacific Island governments. Asia & the Pacific Policy Studies, 1(2), 349-363.

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