智库那些事 | 理解中国智库的影响机制和角色差异

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政见特约观察员 韩万渠

新一届政府指出要建设“中国特色新型智库”,以提升公共决策的质量。最近中央全面深化改革领导小组第六次会议还审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》,提出“中国特色新型智库体系”的新命题。

在这个背景下,中国智库逐渐成为研究热点。在刚刚发布的2015年度国家社科基金指南中,针对智库的研究课题多达五个。“统筹协调不同类型智库的发展,形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”,就需要深刻理解中国智库的影响机制和角色差异。

清华大学公共管理学院的朱旭峰近年来先后在Asian Survey、The China Quarterly等期刊发表论文,并出版专著《中国思想库:政策过程中的影响力研究》和The Rise of Think Tanks in China,多角度、全方位地回答了中国智库的发展和兴起、影响力来源、地区差异及对社会的影响。

中国智库的类型、角色与影响力

改革开放以来,中国智库发展迅速,由体制内的官方内部政策研究机构逐步走出,发展为事业单位智库、民间智库、高校智库等多元并存的格局,它们和官方内部政策研究机构一起构成影响中国政策过程的重要力量。因此,中国智库可以分为半官方智库和民间智库两类,而它们的角色和影响力各具不同。

朱旭峰(2011)的论文指出,西方学者往往质疑半官方智库的“独立性”,而乐道于民间智库的发展。但实际上,拥有官方背景的中国智库有时也会公开地严厉批评政府的政策,而一些公认的纯民间智库也承接大量政府研究课题,并以能得到政府课题委托为荣。

基于社会结构的分析范式,朱旭峰将智库的影响力分为:决策(核心)影响力、精英(中心)影响力和大众(边缘)影响力三个圈层。研究发现,因其自身的成果和活动不同,智库在不同层次的影响力呈现出显著差异。

考察中国智库应重点关注智库“怎么做”,即行为模式(影响机制),而不是简单地根据组织类型“贴标签”。有鉴于此,他将中国智库扮演的角色分为三类:政府咨询者(Advisors)、学术研究者(Academics)和公共倡导者(Advocates)。

利用2004年对全国25个省301个智库负责人的问卷调查数据,朱旭峰实证研究了中国智库的影响力和角色的影响因素。他将智库分为半官方智库和民间智库两类,分别建立模型解释不同类型智库的影响机制差异。研究的自变量包括智库的行政联系、关系网络、专业知识、研究经费、成员规模、发展历史、所在区位等。

中国智库的影响机制

朱旭峰(2009)的论文将不同层次的智库影响力分为“文字”(主要指智库的研究成果)和“非文字”(主要指智库的活动)两类进行测量。

文字影响力考察智库的研究成果被领导批示的次数、发表在核心期刊的论文篇数和成果被媒体报道的次数。非文字影响力考察智库研究人员作为专家接受政府邀请参加咨询会议的次数、受邀参加国内学术会议的次数、接受媒体采访的次数。基于因子分析,他将上述因素又分为决策影响力、精英影响力和大众影响力。

研究发现,机构类型对智库的总体影响力不具有显著作用,但半官方智库的决策影响力显著强于民间智库,而民间智库的精英影响力更强。专家的专业知识和人际关系网络显著影响智库的总体影响力,而智库的研究经费、组织规模等对智库影响力的影响则不明显。

智库的行政联系对半官方智库影响力的贡献是显著的,而智库领导的人际关系网络对民间智库影响力的贡献更为显著。

各地政府设立“驻京办”,试图影响中央政策,智库是否也有类似“扎堆”现象?朱旭峰(2009)的论文设置了智库的“所在地是否北京”这一虚拟变量,发现“在京”变量显著影响民间智库的影响力,但对半官方智库则毫无作用。

由于具有相对稳定的内部行政渠道,半官方智库不易受其所在环境特征的影响。相反,民间智库则因身在北京而更容易影响社会精英层,也更有便利运用媒体扩大大众影响力。

三类角色

基于智库所开展的文字和非文字活动,朱旭峰(2011)的论文通过因子分析,将智库的角色分为三类:政府咨询者、学术研究者和公共倡导者。

研究发现,智库与政府的行政联系仅与半官方智库的行为有关,其作用从“公共倡导者”到“学术研究者”再到“政府咨询者”角色,是逐步上升的。

另一方面,智库负责人的官员人际网络仅与民间智库的行为有关,其贡献从“政府咨询者”到“学术研究者”再到“公共倡导者”角色,是逐步下降的。

他进一步提出,地区的知识发展水平是影响智库行为的决定性因素,并假设地区知识发展水平对不同类型智库承担不同角色具有不同程度的影响。基于胡鞍钢和熊义志在1998年计算的综合地区知识发展指数(IKDI),研究发现:地区知识发展水平仅对民间智库有影响,而对半官方智库完全没有影响。

这一发现和“在京”变量的结论一致,即民间智库更需要在京发挥作用。地区知识发展水平对民间智库行为的贡献,从“政府咨询者”到“学术研究者”再到“公共倡导者”角色,是逐步上升的。

国家和社会两种拉力

总体来看,中国智库的影响机制和角色差异主要受到来自国家和社会两种拉力的牵引。国家拉力表现为智库与决策者的联系,官方背景的智库倾向于直接影响和作为咨询者影响公共政策;社会拉力表现为区域知识发展水平,民间智库倾向于外部间接影响,作为倡导者向大众传播政策思想。

当然,智库行为是偏向政府还是社会,并不是非此即彼的关系。如果一家智库既拥有与政府的强大直接联系,又主要在知识发展水平较高的地区开展活动,那么它的政府和社会影响力都会较强。中国智库既不可能发展为单纯的政府决策咨询者,也不可能融入公民社会而成为社会倡导家。可以预见的是,中国智库将长期在咨询者和倡导者的角色之间保持平衡。

上述结论从实证分析的角度纠正了理论界对中国半官方智库和民间智库认识的“常识”。在中国缺乏竞争性思想市场的环境下,智库的组织规模对它们的影响力并不是关键因素。真正重要的是影响力的渠道,特别是直接渠道。对半官方智库来说,直接渠道就是和政府的行政联系。对民间智库来说,直接渠道就是智库领导人的私人关系网络。

因此,民间智库可以通过运用恰当的政策思想表达网络和渠道来提升其影响力。民间智库还可以通过加强研究能力、扩大个人关系网络,加强对社会精英层的影响力,以减少决策核心层影响力方面的劣势。

参考文献

  • Zhu, X. (2009). The influence of think tanks in the Chinese policy process: Different ways and mechanisms. Asian Survey, 49(2), 333-357.
  • Zhu, X. (2011). Government advisors or public advocates? Roles of think tanks in China from the perspective of regional variations. The China Quarterly, 207, 668-686.
  • Zhu, X. (2012). The Rise of think tanks in China. London: Routledge.
  • 朱旭峰(2009)。中国思想库:政策过程中的影响力研究。北京:清华大学出版社。

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