课堂笔记|和政见一起学耶鲁宪法课(11)

政见CNPolitics继续与你一起学习耶鲁大学在Coursera平台上的网络课程《宪法》。上一期,我们关注性别平等与总统权。本周,我们将介绍一些具体的例子。

第十一周

§第 1 课

成文宪法用来约束定义明确的职责,而含义模糊的地方则由不成文宪法或实践来弥补。这周的课程里,我们将了解形形色色的例子。

1.国会自行建造的监狱

你或许会认为国会的权力是明确可列举的。实际上,国会两院有时候会按照自己的方式行事。每个院都可以扮演包括警察、检察官、法官、陪审团以及狱卒在内的所有角色。打个比方,在没有法令约束时,国会的两院可以各自举行监督听证会并强制人们前来作证。不管是个体公民还是政府官员,如果不肯作证,都可以被认为是藐视国会,可能会被议院监禁或者扣留直至他们肯回答问题为止。

自建国以来,美国的国会两院就宣称自己有权起诉和裁决侵犯了议院利益的人,并可以将人送进两院自行建造的监狱中(至少在开会期间是可以囚禁的)。是不是感到特别不可思议?

宪法中一点都没有提到这种权力,但它却清晰地存在于现今的体系中。当然,宪法可以被解读为允许这种情况的发生,否则,我们就必须认为这种实践是违宪的了。

2. 英美之别

生:说英国的议会就有这些权力,那么美国的州立法机关不也可以吗?

师:英国议会是至高无上的,它并不是通过枚举权力而诞生的。它能像俗语中所说的 “800 磅重的大猩猩” 那样 “为所欲为”,而这与美国国会是完全不同的。

3. 追溯历史

有一个叫罗伯特・兰德尔(Robert Randall)的人被指控贿赂了某位国会议员。当这起事件引起了众议院的注意后,他们马上逮捕了兰德尔并将他带到了众议院进行审判。这一审判大概持续了 3 天,那些众议员坐在那里有模有样,就像一个真正的法庭一样。他们提起公诉,抓了兰德尔,就像是警察机关一样;他们还自己担任法官和评审团来宣判兰德尔的罪行。之后他们将其投入国会大厦里的监狱并囚禁了一个星期。

马歇尔法院时期的安德森诉邓恩案 (Anderson v. Dunn) 中,最高法院也认可了参众两院的观点。二十世纪的法院也一直在反复确认着这项权力。这其中的规则又是什么呢?

教授表示,这种权力的运行至少有如下几条规则:在参众两院休会后不能再继续关押任何人、只有当某人犯了与两院有关的罪(比如说贿赂众议员或是欺瞒国会)时、这些起诉不能违反《权利法案》( 因此,一个人不会仅仅因为发表反对国会的言论就受到惩罚)。参众两院只能在其职权范围内充当法院的角色。而且一个人仍拥有享有正当程序的权利,比如说请律师辩护。

4. 终身的法官也能临时任命吗?

休会任命条款(The recess appointment clause) 指出,总统可在参议院休会时暂时任命某人。如果是内阁空缺,这还好办,总统需要其团队各司其职地运作,他必须暂时让一些人参与进来,因此总统的临时任命也顺利成章。但如果我们单看宪法文本,在遇到法官的职位空缺时有点棘手了。

一方面我们有休会任命条款,另一方面法官们应该品行良好,有终生任期并保持一定的独立性。而如果他们只是暂时的或是在试用期的法官,他们就并不能真的完全独立。如果参议院重新开会后对他们之前的裁决不满意,可以随意地不确认其职位。所以对法官行使休会任命权有一点尴尬,因为这和司法独立的理念并不完全相符。

假若我们按以下方式操作,就能同时满足这两项要求(休会任命条款和司法独立性)了:在参议院休会的时候,总统选出一些非常资深的政治家一类的人来暂时填补空缺,但他们并不需要符合终生任职的标准。这样一来,我们有了在职法官,他们并不是终生就职,但有完全的独立性。这大概是对宪法这一文本的最好解读。

但事实上这并不是我们今天所遵循的规则。从乔治・华盛顿开始到最近,一直是用另一方式来解读宪法的:在休会期间,总统挑选并任命法官,将其置于较低级的法庭或最高法院。这些法官实际上在被参议院批准前就开始判决案子。也就是说,司法独立性并没有得到保证。

§第 2 课

在这一课中,我们将要讨论各个分支内部遵循什么样的规则来做决定——遵循多数原则还是绝对多数规则?

1. “9 人” 并非不成文宪法原则

最高法院人数并不是宪法条文所确定的。最高法院现在有九名法官。建国之初有 6 名,最少时减至 5 人,最多时增至 10 人。1937 年,富兰克林・罗斯福提出了著名的 “法院填塞计划” ,打算把最高法院法官人数增至 15 人。 批评者认为这是因为当时的九名法官不在他的阵营里,他想把一些支持他的法官 “塞进” 法院,所以国会否决了罗斯福的计划。但这一否决并不意味着形成了某种不成文宪法原则(即规定最高法院必须是九人)。尽管宪法明确规定国会享有决定人数的权力,但目前为止它还没有行使过此项权力。

2. 基本规则

众议院、参议院和司法系统的内部投票规则是怎样的?现在的最高法院是九人,而哪里规定了五比四的时候是那五人的一方胜出 (即简单多数原则) ?其实,宪法没有明确规定这些内部投票规则。众议院一直在沿用多数规则,而参议院要更早服从这个规则。宪法起草者们认为多数规则是一个系统的基本准则,它是每一个议事机构的自然法。

那 “议事阻碍”(filibuster)是怎么一回事?参议院第 22 条规则规定,所有议案都必须超过 60 票才能通过(也即总席位的五分之三多数)。第 22 条规则就成了令人两难的 “第 22 条军规”:议员们必须通过绝对多数原则来推翻这个绝对多数原则。

为什么不能改为 70 票规则或者 80 票规则?因为那些规则会跟否决权条款的明确规定相冲突。否决权条款(Veto Clause)规定,参议两院 2 / 3 的票数就足以推翻总统的否决。宪法修正案超过 2 / 3 的票数才能通过是因为宪法修正案应该比普通法令更加刚性。同样,宪法规定将国会议员除名需要绝对多数的规则。当宪法没有相关规定时,多数规则就是前提。

事实上案例法也主张多数规则。美国诉巴林案(United States v. Ballin)的判决中宣布 “议会机构的普遍规则是当有法定人数出席时,法定人数的多数意见就是机构的意见”。

3. 1850 协议(The Compromise of 1850)

这在当时是一件大事,因为加利福尼亚以自由州的身份加入了联邦,却没有奴隶州同时加入联邦。这让自由州有史以来第一次在参议院中占据了微弱的简单多数。恰恰是这一微弱多数,在整个南北战争前的时期统治着参议院。

仔细研读第 22 条规则就会发现,它并没有说它不能被简单多数废除。它实际上说的是,对此的辩论不满 60 票就不能做决定。所以这实际上被称之为核选择(nuclear option)或宪法选择(the Constitutional option)。如果多数派非常坚定,他们可以通过简单多数来废除第 22 条规则。在听取了所有人的意见之后,就可以停止关于阻挠议事议题的辩论,因为宪法本身保证他们有权这么做。他们可以改变那些规则,但是只有在有意地让持反对意见者发言后才能这么做。所以,少数派可以发言而多数派可以控制 (会议)。

4. 国会不能越权

各种与宪法文本相反的革新基本上是不能长期存在的。失败案例之一是立法否决权(legislative veto)。

打个比方,假设国会将在时间点1通过一条法律:“如果你做了 A、B 和 C,你会得到特殊福利X。” 如果国会中的一个院或两个院在之后的时间点 2 改变了主意、或是总统没有签字、或是某个委员会之后否决了这个福利 ,那你都无法再享受 X。在 20 世纪初出现了一大堆这样的法律条文,并且这个争议打到了最高法院。最高法院笑着将其从法院赶了出去。这个决定非常正确,因为这类似于宪法意义上的无稽之谈。尽管它的标签叫做立法否决权(看似逼格很高),但是宪法规定否决权是给总统的,立法机关应当去立法,而不应该通过打着 “否决权” 的东西去做总统份内的事情。

当国会在时间点 2 企图否决这个法案时,这就不是立法,而是裁决和审判。这是在判定事实情况 A、B和 C 是否真实存在——而这是行政机关的职责。如果有谁对这不满意的话,应当由法官决定谁对谁错。因此,国会不能越了另外两个分支的权。

§第 3 课

在这堂课里,我们主要讲述美国两党制度的 “前世今生” 。

1. “埋伏” 在宪法文本中的两党制

尽管宪法的精神是无党派的、中立的,但是两党制却埋伏在宪法文本中。国父们制定宪法时,规定总统选举时每个公民投两票,最终得票最高的当选总统,其次的当选副总统。但是这导致的一个问题是,如果总统与副总统是持有相反理念的人,他们的合作就会极其不愉快与低效,国家陷入一种不稳定状态中(还记得之前提到的 1796 年与 1800 年大选时托马斯・杰斐逊与约翰・亚当斯的抗衡吗?)。于是第 12 条修正案修改了总统选举方式,将总统与副总统 “捆绑选举”,使得两人能 “齐心协力”,而这也加深了美国的两党政治的趋势,同时使得美国总统政治变得微妙(比如说,总统候选人为了拉拢另一派选民的人心,可能会儿特意挑选一个温和派或支持对立党派部分权益的人作为副总统候选人)。

2. 修正案与两党制

第 12 条修正案的通过已经揉入了党派政治的元素。这条修正案是托马斯・杰斐逊大力推动的,目的是使他的党派(后来被称为民主-共和党或者共和党)获益。杰斐逊代表南方的利益,由于 3/5 条款(牵涉到奴隶制)的存在,南方的话事权比实际应得的多,所以第 12 条修正案得以通过。

毋庸置疑,第 13 条修正案(废除奴隶制度)也是党派性的。共和党支持废除奴隶制,民主党大部分强烈反对。

第 14 条修正案的派性要比第 13 条修正案更甚。国会中的每一位民主党人都投了反对票,而几乎所有共和党人(除一位以外)都投了赞成票。第 15 条修正案也是在类似的情况下通过的。这两个例子告诉我们,带有党派性质的事务并不一定就是邪恶的。这两条修正案可谓是宪法文本的巅峰之作,但是它们都带有浓厚的党派性质。

其后的许多修正案都是在两党的共同支持下通过的。第 16 条修正案(累进税制)、第 19 条修正案(女性投票权)就是如此,因为两党都意识到这些修正案是当时的大势所趋,如果反对将会失去民心。20 世纪中期,非裔美国人是摇摆票,因为 1932 年之前他们大多数支持共和党即林肯的政党,而 1976 年后他们大部分是坚定的民主党支持者,而在这两个时间截点之间的过渡期,他们是两党主要争夺的票源。在那段时间内通过的一些修正案都是对非裔美国人有利的,比如说有关哥伦比亚特区选举人团票数的修正案、废除以纳税作为投票资格的修正案、给予年满 18 岁年轻人投票权的修正案。

第 17 条修正案(直接选举参议员)揉入了党派因素。之前说过,这条修正案是 “计算游戏” (counting game)的结果,建立在已经有许多州是采取此做法的基础上。而大部分采取该做法的州都是被一党控制的州(赢得了当权政党提名的参议员候选人基本上就能胜选参议员)。所以第 17 条修正案是加强了党派性趋势的。

第 22 条修正案(总统只能有 2 届任期)也加深了党派趋势。在不可能连任第三届的情况下,当权总统会怎么做呢?最佳策略自然是挑选一个忠心耿耿于自己党派的候选人,来 “连任第三届”。所以,不可能当选第三任的里根总统会挑选乔治・布什作为候选人。这条修正案也促进了 “总统候选人来挑选副总统候选人” 的做法(以前副总统候选人并不是总统候选人来挑选的)。这种做法也在第 25 条修正案(总统发生了某些意外时,由副总统来继任)中体现出来。

3. 小结

在梳理了宪法中暗含的党派元素后,教授总结道,宪法原文本是没有考虑到两党性的,但是党派性质在其后的修正案中逐渐体现并被加深,已经深深嵌入到当今的美国政治中。同时要注意,党派性质并不一定是负面的。

§第4课

1.独立机构与政党

独立机构(independent agencies)不同于内阁。主要体现在三点:1. 总统不能凭意志随意炒独立机构工作人员的鱿鱼。2. 一个独立机构由一群人领导(通常是一个委员会)来领导,而内阁中的每个部门是由一个人来领导(内阁部长)。3. 大部分独立机构对成员的政党属性有明确规定,力求达到平衡。比如,联邦选举委员有 6 名成员,明确规定单独一党不能有超过 3 名成员。可见,在独立机构的设立中是承认并考虑了政党因素的。

2. 国会与政党

国会中每个党派各坐在 proverbial aisle 两侧,这种设计也承认了两党制的存在。

3. 迪维尔热定律(Duverger’s Law)

以法国政治科学家 Maurice Duverjay 命名。它预测了在一个既定系统中,有多少政党能长期稳定地存在。

该法则认为,单次投票的多数选举制阻碍小党的建立和发展。从长期来看,如果有 n 个席位公开竞争,则不会有超过 n+1 个政党来竞选这 n 个席位。也就是说,如果有一个职位可供竞选,则长期中来看会有两个党派来竞选此位。而事实上在美国,每次的确只有一个总统或州长、大多数情况下只有一个参议员职位可供竞选。另外,1842 年的国会法令规定,每一个选区必须是 “单一席位选区”(single representative district),即每个选区以简单多数制选出一个议员。因此,无论是选举总统、州长,还是选举议员,都主要有两个政党在竞争——如果一个人把票投给第三党,那这票很可能就白白浪费了。

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