农业税废除十年,带来了哪些意想不到的效果?

Agricultural Taxes

2004年,温家宝总理承诺:农业税将于五年内在全国范围内废除。千百年来农民向最高政治权力献出“皇粮”的历史宣告终结。

十年后回看这一决策,新加坡国立大学副教授陈安提出:这项被认为“解放农民”、受到一边倒赞扬的举措,在执行中也带来了一些预料之外的效果。

动机以外的连锁反应

从1950年代起,由于严格的人口流动控制和为国家工业化做出的巨大牺牲,中国的广大农村地区一直处于相对贫困、物质匮乏的境遇。改革开放后,农业的去集体化和市场化政策使得农村生活水平稳步提高。不过,农业税作为对农民生产最后的“束缚”,仍存在了二十多年。废除农业税,对于农民群体而言,不能不说是一件令人欣喜的好事。

然而,制度和政策的转变,往往会带来动机以外的连锁反应。研究者在安徽、重庆、山东、福建、江苏五省所做的连续七年的田野调查,也印证了这一点。他的调查主要包括实地走访和访谈记录,对象包括了样本村落所属的镇(乡)政府、村民委员会以及世代生活的普通村民。由于原有农业税大部分归入村、镇级财政收入,作者也围绕这一线索性的疑问进行了探索:农业税的取消是否加重了村委会、镇政府的财政负担?如果是,政府如何弥补减少的收入,而财政负担加重又如何影响基层的治理?

村干部从村民生活中“消失”了

在作者研究中的许多村落,农业税的废除极大减轻了村干部的工作量。对于财政越依赖农业税收入的村落,这一现象也越明显。

在重庆的L村,村干部说,从前征收农业税的工作,虽然不像农业“费改税”前曾引起村民的暴力反抗,但仍被形容是一项“不讨喜”的工作。农业税被废除后,不讨喜的工作不用做了,但从另一个角度看,在普通村民眼中,干部们甚至从他们的生活中“彻底消失”。在L村,村干部如今的主要任务是计生工作、收取水电费、修路修桥和安排接收国家每年三万元、仅够支付村公所人员薪水的财政转移支付。

在山东W村所属的镇人民政府,官员担忧地表示,废除农业税使得镇级政府看起来十分多余。镇级政府正在进行的“分流改革”正好说明这一问题——把因工作量减少带来的冗员安排至低薪次要的岗位,或者直接裁退,这无疑是缩减开支、稳定财政的典型对策。

1990年代中期以来,一些村镇持续面临财政赤字,而在农业税被废除之后,失去了最主要收入来源的政府也不得不放弃挣扎,将问题推给上级政府。由于国家转移支付用于支持村级财政的部分由镇级政府分配,甚至有镇政府减少资金下放,留作己用。

招商引资越来越重要

“招商引资”等市场化力量成为弥补收入缺口的重要手段。基于村镇政府“口袋扁了”的困境,村干部越来越将目光投向愿意在本村租地设厂、雇佣村民的私人企业,因为他们上交的税收和支付的土地出让金十分可观。在江苏的N村和B村,镇政府负责吸引和联络投资者,而村政府则负责征收并租让土地。原来一村之长的村干部也变身掮客,角色彻底转型。

不过,并非所有村落都受惠于招商引资。同在江苏的M村就因地理位置偏僻、交通设施落后而缺乏优质企业进驻,口袋空空的事实没有得到根本改变。

村干部的领导权威被削弱

职能的转变带给村级干部的还有领导威权的削弱。村民们一度十分依赖村干部在技术上、组织上给予的帮助,并因为农业税的征收而与之建立了不错、或至少“客客气气”的私人关系。而伴随着农业税的废除和市场化力量的介入,村民们深感自己的生活已经脱离了村干部的帮助指引,许多村民的农副产品更是绕过村委会,直接卖给收购商。

村干部在心理上也正承受着十分复杂的体验:收税的重负没有了,但领导的权威也荡然无存——毕竟,辅助计生工作,宣传党建文化,更多被认为是花瓶式的任务。

这篇论文胜在积累和吸收了大量跟进式的田野调查资料,发掘和反思了许多仅靠理论层面分析而无法想象的问题。不过,在此研究不超过十个的样本村落中,只有一个位于西部(即重庆);作者没有充分介绍样本选取的缘由和逻辑,使我们有理由怀疑研究结果可能无法很好地反映出区域差异。

参考文献

  • Chen, A. (2014). How Has the Abolition of Agricultural Taxes Transformed Village Governance in China? Evidence from Agricultural Regions. The China Quarterly, 219, 715-735.

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