清朝政府是任人唯贤还是任人唯亲?

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清政府以占少数的满族人统治了占多数的汉族人长达近三百年,其强大的官员治理能力发挥了重要作用。北京大学的学者席天扬在对清朝内部冲突和官僚系统控制的关系进行研究后认为:清朝的政治控制机制体现在胜任力与忠诚度之间权衡取舍,其做法同当代中国一脉相通。

政府官员的质量关乎社会稳定的维系。无论是民主还是独裁的政体,都面临同样的问题:如何选拔胜任的官员,并替换掉不胜任者?即便是完全垄断权力的政治精英,也不得不对他人委以重任。理解政府如何吸纳和控制官员,是一项有趣而富有意义的研究课题。

研究发现,在清朝,叛乱每增加一个单位,更换官员的概率就会提高5个百分点,且这种惩罚不分满汉。但是,汉族官员在擢升方面被歧视,种族可以解释40%的升迁概率。不过,当全国性叛乱的威胁增加时,新任官员更可能来自汉族。

总体来说,清代中国的官僚体制是任人唯贤的,官员要为其绩效负责。但是,任人唯贤也是有限度的。而在不同时期(危机或太平),任人唯亲的表现会有所不同。

清朝官员的满汉之分

清朝政府作为外族,深谙本族官员的忠诚至关重要。虽然标榜“天下一家”,但朝廷对汉族官员的不信任非常深刻。清朝的中央政府亲满族,建立了偏袒满族人的任人唯贤机制。

满族官员在清廷考试方面也占有优势,最初的满汉官员配额是4:6。此后满族也一直占优,并可以通过许多其他途径为官。这种基于种族的任人唯亲政策,使满族官员同其人口比例极不相称,而满族官员选拔的竞争程度也大大弱于汉族。

但是,占多数的汉族官员对于满族政权维护社会稳定至关重要。得益于共同的语言、习俗和儒家文化等因素,汉族官员在统治汉族民众方面比满族官员更有效。与满族的纨绔子弟相比,通过激烈的科举考试而胜出的汉族官员更有能力管理和组织地方事务。不过,汉族官员相对于满族嫡系而言缺乏足够的忠诚度,常常为了保全地方利益而忤逆朝廷的意志。

满族官员忠诚,但不够胜任;汉族官员胜任,但不够忠诚。在这个简单的权衡中,执政者根据各个辖区的情势调整其策略。

当天下太平时,就以满族官员为主,而歧视汉族官员。但当内部冲突的危机浮现时,就会撤换官员,用占多数的汉族官员服众。

基于简单的满汉二分法,作者的模型推演得出两个假设:内乱威胁越大,撤换官员的概率越高;当内乱威胁较大时,新任官员更可能来自汉族。

内乱控制与官员治理

得益于清史学者的统计工作,该研究整理了清代18个省的省级官员的逐年品衔变化。研究对象为巡抚和总督,巡抚主管一省事务,而总督则主管一省或相邻数省的事务,两者相互监督。研究者将汉族和汉旗人都归为汉族官员,而将满族和蒙古族归为满族官员。

数据分析显示,汉族巡抚和总督的占比同白莲教、太平天国等内乱的发生高度正相关,但同鸦片战争等外患的相关度不高。外患仅在清末激起了汉族官员的增长,因为当时的国力衰微所致。所谓“攘外必先安内”,在内忧外患来临之际,政府更倾向于先解决内乱。在数据分析中,研究者控制了反映社会稳定的变量,包括气候异常、省府所在地与顺天府(北京)的地理距离、人口规模、田赋收入等。

研究还发现,对地方大员的惩戒与擢升,同辖区内部冲突关系密切。当全国性的内部冲突加剧时,新任官员多从汉族选取。清廷之所以在危难时刻想到汉族官员,主要是为了谋求官员胜任力以解燃眉之急。

当然,也有可能是汉族官员势力日涨,清廷不得不同其分享权力。但是,汉族内阁大学士的比例同叛乱没有紧密关联,表明这种可能性较低。

有趣的是,虽然工作不力的满汉官员都会“挨板子”,但汉族官员在被擢升方面劣势明显。清廷在擢升和罢黜官员方面之所以存在种族差别,是因为惩戒往往是事后的,而擢升则是前瞻性的。维持社会稳定被视为官员的本职工作,而获得擢升则要具备足够的政治忠诚度。因此,汉族官员往往在擢升方面遇到“玻璃天花板”。

为了解决内生性问题,该研究引入了全国稻米的平均价格作为工具变量,因为它的波动同粮食短缺和社会冲突的风险高度相关。此外,增加了新帝即位、内阁官员满汉比、外患数量等变量后,结果依然维持不变。虽然全国米价不受各省影响,但也不随各省变化。由于叛乱可能蔓延多个省份,一省叛乱会波及邻省,基于空间计量模型的估计可能更为可取。

为了维持统治,清政府不得不在胜任力与忠诚度之间求得一种平衡。但是,两条路线之间并不矛盾,它们可以共存于一套体制并绵延数百年。当代中国有关“又红又专”的争论,以及邓小平在1977年恢复高考,也都是这种“胜任—忠诚权衡”的反映。与此同时,美国、印度等国家都存在党派分肥与赢取胜任力之间的取舍问题,说明该理论具有广泛解释力。

参考文献

  • Xi, T. (2014). Meritocracy or patronage? Internal conflicts and the political control over bureaucracy in the imperial China 1644-1911. Unpublished manuscript.

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