官员提拔:选能人还是选亲信?

Political Selection
图片来源:《环球人物》

对于中国等非普选民主体制的执政者来说,遴选合适的下属和同僚,事关他们的政治前途和生死存亡。这项工作挑战重重,因为它需要在候选人的胜任力与忠诚度之间权衡——执政者为了巩固政权,倾向于选拔胜任的下属,但这些能人可能拉帮结派并挑战其政权;如果选择忠诚的追随者而不考虑其胜任力,则可能滋生腐败并动摇执政基础。另外,即便执政者想要遴选胜任的下属,他们也面临困难,因为胜任力难以观测和衡量。

究竟什么决定了中国政府官员的选任?关于这个重要的政治经济学问题,学界一直存在争议。大体来讲,其观点可以分为两派:政绩决定论(选能人)和派系决定论(选亲信)。后者认为,政治关系是影响政府官员能否升迁的关键因素,此前对中央委员的研究也的确证实了这个论点。

虽然派系和政治关联在干部升迁中扮演重要角色,但中国改革开放以来惊人的经济增长成绩却说明,中共的干部管理制度的确有能力遴选和提拔能够基本胜任工作的人来担任政府要职。因此,绩效在晋升锦标赛中的作用备受关注,而经济绩效特别是财政收入和GDP的增长率,也被发现是干部晋升的关键绩效指标。

围绕上述两派观点,产生了大量实证研究,但是它们却无法取得一致结论。德克萨斯大学奥斯汀分校的吕晓波、匹兹堡大学的李磊(Pierre F. Landry)和华东政法大学的段海燕(音译)认为,对于不同级别的政府官员,经济绩效在其晋升中的作用可能不同。经济绩效在中低层政府官员晋升中发挥的作用会比其对高层政府官员晋升的影响更大,因为这样可以使执政者能够在下属的忠诚度与胜任力之间保持适度平衡,从而维系其执政基础。

简言之,经济绩效对底层官员晋升影响很大,但越往上走,经济绩效在干部升迁中的作用越来越弱,而对权力中心的政治忠诚则越来越重要。他们认为,之所以经济绩效在不同级别官员晋升中的作用不同,是因为官员彰显政绩的能力和威胁上级的能力在不同层级是截然不同的。县级官员的才干与县域经济绩效之间的关联度较强,可以据此来评判其胜任力,但到了市级和省级,这种联系并不明显。相当于市县级官员来说,省级官员更可能对权力中心构成直接挑战,因此其忠诚度更显重要。

与以往单纯关注某个行政层级的研究不同,他们首次从省级、市级和县级三个层面对经济绩效与干部升迁的关系进行研究。他们构造了1999-2007年中国所有省(直辖市、自治区)、所有地级市、以及11个省和4个直辖市的所有县(县级市、区)的党委书记和行政长官的数据库,实证分析证实了上述假设。

在排除了人口规模、农村人口比例、与上级政府的地理距离、政治竞争强度等因素的影响后,研究显示:经济绩效对县委书记和县长的晋升产生积极作用,对市委书记(而非市长)的晋升产生正面影响,但却未对省委书记和省长的晋升产生显著影响。在经济绩效指标中,财政收入增长率对干部晋升的影响更强也更趋一致,而GDP增长率的影响则相对较弱,表明上级政府更关心下级官员的“朝贡”能力。

有意思的一点是:因为GDP数据可能被“注水”,为了考察数据造假是否对干部升迁产生影响,他们利用卫星成像技术获得各地区夜晚亮度的指标,将其增长率作为衡量经济绩效的真实指标。用夜晚亮灯增长率同GDP增长率之间的差值作为衡量数据造假程度的指标,发现它并不影响干部升迁。这表明,即便地方官员试图在经济数字上弄虚作假,他们的晋升概率也不受影响。有趣的是,亮灯增长率也不影响干部升迁,说明官员深谙上级政府关心财税而非“亮灯工程”,因此不会在夜晚亮灯上做文章。

为了遴选贤能之人,执政者建立了一套严密的统计与报告体系,以监测地方官员的执政能力。与此同时,执政者也要防范下属可能“篡权夺位”,必须确保其亲信足够忠诚。为此,执政者采取了以汲财能力考评低层官员,而以忠诚度选择高层官员的双元机制。

虽然这种对上与对下截然不同的“双元型干部选录机制”有助于执政者遴选人才并巩固政权,但它也存在一定的弊病。因为强调忠诚度,高层官员的胜任力不足,在制定政策时容易犯错。由于关注经济绩效,低层官员往往为了短期见效而不惜代价,造成经济增长的许多负面影响。而被视为不够忠诚的下层官员,即便胜任也无法升迁,遭遇“玻璃天花板”效应而士气受挫。由此可见,如何推进干部管理制度创新,成为当前和今后很长一段时期执政者面临的重要课题。

参考文献

  • Lü, X., Landry, P. F., & Duan, H. (2014). Does performance matter? Evaluating the institution of political selection along the Chinese administrative ladder. APSA 2014 Annual Meeting Paper. Retrieved from: http://ssrn.com/abstract=2452482

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