南海问题美国给中国的启示:如何实现利益最大化?

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图片来源:新华网

近期,中美两国在南海问题上的博弈有升温的趋势。

8月底,中美军机在南海近距离对峙,引发双方隔空喊话。9月初,美国在马来西亚部署P-8侦察机,也让外界揣测美国军力是否会更多介入南海。中国海军司令员吴胜利上将最近在访美期间也明确表示,中美之间存在原则性分歧,只要美军飞机继续在南海对中国实施抵近侦察,中国的识别查证行为就不会停止。这番言论既为中美关系增添了更多的现实主义色彩,也让中美在南海对抗的意味更为浓厚。

作为一个域外国家,美国一直在南海问题上扮演着重要角色。我们应该如何理解美国的南海政策?美国在南海问题上利益和政策目标又是什么?布鲁金斯学会近期发表的政策报告《正确看待南海问题》(Keeping the South China Sea in Perspective)或许能提供一种认识的角度。同时,其中的观点也能为中国的南海政策提供启示。

美国应保持“积极的介入姿态”

这篇由贝德(Jeffrey Bader)、李侃如(Kenneth Lieberthal)、迈克德维特(Michael McDevitt)三位重量级人物共同撰写的报告指出,美国在亚太的存在以及亚太政策,在过去35年中保持了地区的总体繁荣和稳定,美国自身也从中受益良多。但在当前中国崛起的背景下,美国在地区面临的挑战上升,南海问题就是其中之一:岛屿主权争端引发地区国家民族主义兴起,导致地区冲突可能性升高;中国反对外国舰机穿越专属经济区,将对南海自由通航造成影响;中国在南海的一系列举动挑战了现行地区规范和秩序,如果美国不加以应对,将影响美国与地区伙伴国家的同盟关系,甚至动摇美国亚太政策基石。因此,美国有必要继续在南海问题上保持“积极的介入姿态”(active engagement)。

但是,南海问题非常复杂,特别是与领土主权归属等关系到民族情绪的因素息息相关,彻底得到解决依然遥遥无期。南海并不是美国核心利益,几个无人居住小岛究竟归谁所有,与美国关系不大。美国在南海问题上也面临利益冲突,特别是在“维护地区秩序稳定”和“与中国发展建设性关系”之间取得平衡,在政策规划和实施上更应该谨慎应对。因此报告指出,要讨论美国的南海政策,首先要厘清美国在南海的利益诉求。

报告认为,对美国而言,在南海问题上的利益诉求主要包含在以下几个方面:保护民用和军用舰船和飞机的通行自由;保护自由贸易;确保各相关方和平解决争端;维护联合国海洋法公约中的国际准则;推动各方通过共同外交行动解决争端,并在2002年《南海各方行为宣言》基础上制定《南海行为准则》。

坚持原则,而非选边站队

报告认为,南海问题与乌克兰危机有本质区别。南海问题虽然会对地区形势造成冲击,但总体上并没有对现行国际秩序和相关国家领土主权完整造成根本性颠覆。因此,美国不能将中国在南海的行为看作中美“新冷战”的开端。中美两国之间有着广泛和合作空间,中美两国在南海问题上的争议不应该成为两国关系的中心议题。这样只会加剧两国对于彼此战略意图的猜疑,也会刺激南海问题其他声索国“鲁莽行事”,试图从紧张态势渔利。中美关系不能被南海问题所绑架。

报告指出,美国在南海问题上习惯“条件反射式”地与其他声索国“抱团”,站到中国的对立面上,这是一个错误的选择。美国在南海问题上应该坚持原则,而非选边站队。这就意味着如果南海问题任何一方采取挑衅或容易引起冲突的言行,美国都应该采取措施加以制止。同时,美国官员在就南海问题发表公开讲话和评论时,也应降低调门,避免过度刺激中国,让中国认为美国在南海“拉偏架”,并产生美国利用南海问题遏制中国的印象。

报告还建议,美国应批准《联合国海洋法公约》,并鼓励中国大陆和台湾在《联合国海洋法公约》框架下讲清“九段线”的含义。美国还应支持中国与东盟各国就南海行为准则尽快达成协议,鼓励各相关国家共同开发南海资源。同时,由于中国在南海的“示强行为”,越南和菲律宾等东盟国家正在寻求与美国建立更为紧密的安全联系,美国也应考虑适当放松对越南的武器禁运,帮助其提升应对海上安全能力。

中国:也应正确看待南海问题?

虽然这篇政策报告讨论的是美国的南海政策,但是报告所提出的,美国制定南海政策应聚焦自身核心利益,即保证舰机通行自由、维护地区和国际秩序、创造和平解决争端的环境,对于中国来说似乎也有不少启示。

的确,南海问题关系到中国的领土和主权,但是在当前日趋复杂的国际和地区环境背景下,如何规划、运筹好政策措施,真正做到趋利避害,取得利益最大化,值得中国的外交政策制定者仔细考量。从这个角度来说,今年5月的中建南项目就存在不少问题:虽然中国在南海重申了主权,但是与越南这个重要的社会主义邻国的关系一度降到冰点,越南甚至爆发了大规模排华骚乱。事后,中越双方费了很大力气才实现关系转寰,而981平台也并没有在中建南海域取得重大油气资源发现,中国在整个事件中取得的实际利益比较有限。

其实,对于中国而言,南海政策应该是周边外交政策的一部分,而构建、拓展、维护有利的周边安全形势,为国内改革、发展大局创造良好的外部环境,才是中国周边外交政策的出发点和落脚点。因此,摒弃简单的“软”、“硬”之争,更加全面、正确的看待南海问题,是中国在制定南海政策时首先需要认真考虑的。

参考文献

  • Bader, J., Lieberthal, K. & McDevitt,M. (2014). Keeping the South China Sea in perspective. Brookings The Foreign Policy Brief.

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