让居民参与预算制定:中国政治参与改革的新路径?

jiaozuo
图片来源:焦作财政网

将居民纳入预算制定的过程中,这可能是中国未来的改革中加强民众参与的一条路径。

在今年发表的一篇论文中,香港大学教授阎小骏及其学生详细分析了河北省青县、浙江省温岭市及河南省焦作市在地方政府预算制定过程中的三种不同实践。这三个地方以不同的方式将当地居民纳入到预算制定过程中,以期更好的回应社会诉求。

公民的政治参与机制在许多国家被认为是公民社会和民主发展的重要基石,而参与式预算则是众多政治参与机制中最典型的模式之一,被认为“对于公民社会组织、政治‘平民’赋权以及社会治理质量的提升方面具有巨大的潜力”。几位研究者在考察了三地的参与式预算机制之后,将它们归纳为“代议制型”、“咨商型”和“透明化型”三种路径。

青县的代议制型路径核心在于成立由村民选举的、享有实质权力的村民代表会议,并由该村代会委任特别小组监督核对当地预算制定情况。村代会的流程和职责高度制度化,形成了固定的机制供委员们讨论、辩论和审议预算。

而温岭市的咨商型路径,核心则在于组织“民主恳谈会”并将其纳入正式的预算制定流程。恳谈会的主要职责在于收集参与者(义务或被邀请的市民代表)的意见并交由地方人大制定预算时参考和考虑。这种半制度化的恳谈会相较于青县的模式,主要区别在于民众代表没有了决定权,以及恳谈会在法律框架中的地位并不明确。然而它也在相当程度上讲民众纳入了预算制定程序中。

与以上两种模式不同,焦作市采取的“透明化”路径则更像是一种由上而下的单向公开机制,它的核心是政府对民众公开详细的预算信息。通过“焦作财政网”的“财经沙盘”系统,市民可以查阅详细的政府财政信息,甚至包括具体的部门开支和办公、差旅经费。将这个原本作为内部财政管理平台的系统向社会公开,无疑是一项大胆的改革。

三种模式孰优孰劣?研究者从几个关键方面做了比较。

从参与途径和影响力来看,青县的模型无疑最高。青县采取的是一种高度制度化的机制,村民代表有正式权力来影响和否决预算。相比而言,温岭模型中的民主恳谈会仍然是一种半制度性的安排,而民众也只拥有建议的权利。至于焦作,其模式基本仍然是政府主导的信息发布机制,民众直接影响预算制定过程的能力仍然有限,获得信息和与政府互动的机制也极为被动。

另一方面,从公民参与的范围来看,青县和焦作的模式都尽量保证了全民参与,从而尽可能回应了社会整体的各种诉求。虽然在焦作模式中,这种参与的全面程度不可避免的会受到市民受教育水平、媒体曝光或获取信息能力等因素的影响。而在温岭的模式中,参与者限于志愿者和受邀者,也就是相对直接的利益相关方。那么预算过程是否回应了全社会而非仅限于利益相关方的诉求,就需要进一步关注。

最后,三种模式在合法性上也存在差异。青县和焦作的模式分别符合了《《村民委员会组织法》和《预算法(修正案)》的规定,在全国法律层面上获得保障。而温岭的咨商模式目前仍然仅由当地立法所规范和支持,在全国法律和政策层面缺乏明确的定位和规范,这无疑对该模式在未来的发展前景投下了不确定因素。

综合以上分析,研究者认为,以上三种模型基本全面的反映了中国参与式预算的常见路径。在研究者看来,这种经验不仅对于中国这样正在寻求参与式改革的国家有借鉴意义,对民主成熟的西方国家克服愈发明显的“政治冷感”和“低参与度”问题也有一定参考价值。

当然,值得指出的是,这三种模式——虽然都获得了上级的首肯——仍然主要停留在基层领域,较高层的政策过程中民众参与的程度仍然不高。而类似的参与制度将来是否会拓展到更高层次也仍然属于未知之数。不过,这些实践已经清晰地显示出“执政者具有尝试改善社会管理水平、抑制中国现今普遍存在的腐败和社会冲突的意愿”,反应出即便对于中国这种政府权力大、制衡机制弱的社会,政府仍然必须选择一定的机制以纳入民众参与,回应社会诉求。

近年来,由于对公共政策不满而产生的社会冲突越发频繁,诸如抗议PX工厂投产等类似事件屡见报端。在这种背景下,探究政府如何通过更好的治理手段,将民众的意见纳入决策机制中来,以缓解社会冲突,无疑是当今中国政治研究的一个重要课题。

参考文献

  • Yan, X., & Xin, G. (2014). Participatory policy making under authoritarianism: The pathways of local budgetary reform in the People’s Republic of China. Policy & Politics.

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头

发表评论 | 阅读0条评论

欢迎真知灼见!