反垄断法六周年的成绩单

Anti-Monopoly Law b

图片来源:新华社;图片作者:徐骏

8月4日,国家发改委反垄断调查小组突击查访奔驰上海办事处;两天后,国家工商总局第三次发布公告称对微软公司进行检查。近两个月来,“反垄断大战”愈演愈烈,矛头尤其对准了跨国企业在中国的暴利。

突击查访的法律依据来源于从2008年8月1日起正式实施的《中华人民共和国反垄断法》。中国的《反垄断法》是世界上最年轻的反垄断法之一。和1999年实施的《合同法》以及2007年实施的《物权法》一起,《反垄断法》搭建起了“中国社会主义市场经济”的基本法律框架。

中国社科院法学教授王晓晔与霍金路伟律师事务所合伙人Adrian Emch

在2013年下半年刊的《反垄断执法期刊》中联合撰文,分析了中国《反垄断法》实施前五年的成就以及挑战。两位作者呼吁,应将目前分属商务部、发改委以及工商总局的三个反垄断机构合并成一个,以降低成本、增加效率,并缓解三机构之间的掣肘。

三机构的成绩单

商务部反垄断局有大约30名官员,主要负责处理企业兼并申请。任何对中国市场有影响的企业兼并,只要兼并双方的年收入达到一定规模,都必须向商务部反垄断局提出申请。从法律实施到2013年3月,商务部共记录在案627份兼并申请,包括国企、外企和民营企业。在已经处理完的607份申请中,商务部无条件通过了588份申请,带附加条件通过了18份申请(包括美国西部数据公司Western Digital收购日立移动硬盘业务,谷歌收购摩托罗拉手机业务,以及矿业史上最大并购案嘉能可收购Xstrata),不予批准一份申请(可口可乐收购汇源)。

从积极的角度来看,商务部决定公告中的分析越发深入,采取了更多的专业化竞争分析手段,增加了决定的透明性。在横向兼并(horizontal merger)中,商务部着重分析兼并带来的单向效应(unilateral effect)及协调效应(coordinated effect):在联合科技收购古德里奇案中,商务部即使用了美国反垄断机构常用的“赫芬达尔指数”;在西部数据收购日立一案中,商务部仔细界定了相关产业和地域,并分析了行业从5家厂商变为4家对竞争可能带来的影响。在纵向兼并中(vertical merger)中,商务部着重分析兼并是否会带来封锁效应(foreclosure effect),谷歌-摩托罗拉一案中的决定公告即是如此。

不过,在某些兼并案中,商务部的决定还是略显粗糙、不够透明。在嘉能可-Xstrata案中,虽然合并双方在中国的市场份额加起来不及20%,商务部还是向兼并双方附加了苛刻条件。在可口可乐-汇源案中,商务部的公告再次流于形式:仅仅陈述了并购后可口可乐旗下的美汁源和汇源品牌将控制果汁市场,并未进行任何深入分析。

发改委价格监督与反垄断局由40名官员构成,但其中只有一部分官员负责反垄断事宜。与商务部不同,发改委主要负责价格相关的反垄断调查。近几年著名的案件包括调查中国电信和中国联通在宽带接入市场上的垄断行为,此案件最终以两家公司承诺降低宽带上网费用而告终。发改委同时在2013年调查了茅台酒业和五粮液的价格垄断行为,并且开出了中国反垄断史上最大的罚单——4.31亿元。

国家工商总局反垄断与反不当竞争执法局主要负责调查价格之外的垄断行为,已调查超过20起反垄断案件,包括连云港混凝土商的垄断行为,河南安阳二手车市场垄断行为,以及辽宁水泥业协会的垄断行为。

反垄断决定的独立性不够

作者认为,中国《反垄断法》的进一步深入实施还面临几方面的巨大挑战。
首先,对付行政垄断的机制不够健全。2008年8月1日,《反垄断法》开始实施当天,四家防伪技术企业在北京中院起诉国家质检总局使用行政手段强制使用某公司的防伪技术。四家企业认为此行为构成了《反垄断法》中明令禁止的反竞争行政权滥用。法院驳回起诉,但是驳回理由的不充分引起了社会上的巨大争议。作者认为,在资源寻租盛行、国企受到政府特殊保护的环境下,反行政垄断必然难以推进。

其次,反垄断决定的独立性不够。中国联通-中国电信案仅以两家电信公司的承诺告终,而并无正式调查结果。中国联通-中国网通合并案虽然达到了向商务部申报的标准,其实也并未申报。作者认为这一方面是中国的大环境导致的,另一方面,因为反垄断机构分属国务院三个不同部委机关,部委间利益的难以协调导致了反垄断决定难以保持一致、独立。作者建议:仿效国外惯例,将三个反垄断机构合并成为行政层次更高的一个反垄断机构。此举同时可以节约成本、增强协同效率。

最后,中国反垄断机构的资源明显不足。商务部反垄断局30名官员处理一年200多份的兼并申请,明显人手不够。涉及到大的国际并购案时,中国也往往是最后一个对兼并申请给出答复的国家。作者建议增加反垄断机构的人力和财政资源。

作为世界上最年轻的反垄断法之一,中国的《反垄断法》还有许多问题亟待解决。此次对于跨国企业的反垄断调查是否能够做到更加透明、更加独立,是对中国反垄断体系的一次检验,也直接关系到中国市场经济体制的进一步完善。

参考文献

  • Wang, X., & Emch, A. (2013). Five years of implementation of China’s Anti-Monopoly Law—achievements and challenges.Journal of Antitrust Enforcement, 1 (2), 247-271.

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