基层人大代表正积极回馈自己的“选区”

renda500图片来源:徐州市人大网

提起中国的人民代表大会制度,不少海外观察者以”橡皮图章”形容之。美国威斯康星大学麦迪逊分校的墨宁(Melanie Manion)教授研究了乡镇和县级人大后却发现:基层的人大代表正从”流于形式”向”货真价实”转变。不过,这种转变并非西方政治学意义上的民主化,而是一种”政治分肥”(pork-barrel politics)现象:代表在不触碰意识形态的前提下,利用个人能力为一方百姓谋取利益。

在中国,成为人大代表往往要经过党组织的审核。而且,代表一般也不能提出与党的政策南辕北辙的议案。制度的设计制约了很多学者对人大作用的想象空间,但墨宁采取了与众不同的研究方向:”向下”和”向外”。”向下”就是绕开省级和全国人大,将重点放在乡镇和县级人大。根据中国的选举规则,乡镇和县级人大的代表由群众直接选举产生,而其他级别的人大由低一级的人大代表间接选举产生。”向外”就是关注人大代表在不开会时的行为,因为人大会议召开的时间短、频率低,留给外界观察的素材并不多。

正是这两个不同以往的研究方向,让墨宁发现基层人大代表正在学习用实际利益回馈自己的”选区”。

经过了60多次采访和对5000多名人大代表的问卷调查,墨宁发现:代表们对自身的定位已经很接近”代表”的本意了。有些受访者坦承:人大代表过去就是荣誉性的职位。多年前的一份调查表明,代表们将下达上层的意志视为工作主体,而上传下层意见是次要的。但现在,代表们认为自己首要的职责就是为群众办实事、解决实际问题,而且将反映群众观点视作重要的任务。所谓”实事”,是指为有求于己的群众提供找工作、看病等便利,或者反映关于道路维修和工业污染之类的公共性问题。

墨宁还注意到,受访代表们在言谈中能熟练地使用”选区”、”选民”和”选民利益”等概念,这与相关法律规定的”代表要接受选民监督”、”代表要贴近群众”一致。

关于代表的自我定位,墨宁还在问卷中设置了一道选择题,让受访者选择最贴近自己想法的选项。三个选项分别对应代表的三种性质:像接受任命般严格遵守群众的意志,像列宁主义者般只尊重党的意见而不相信群众对自身利益的认知,像受托人般一经委托便相对独立地运作。结果表明,多数代表认为自己和群众是”任命”的关系,即需要亦步亦趋地尊重群众的意见。一部分人认为只响应党的号召即可,而”受托人”的身份得到了最少的回应。同时,在认可”任命”关系的代表中,党提名的代表比群众提名的代表比例低一些。

虽然受访代表与群众的纽带看上去加强了,但墨宁发现:人大的层次越高,代表与群众的距离就越遥远。一位女性省人大代表在采访中表示,可以为自己的行业和女性发表意见,但没有流露出为某个地方争取利益的意愿。这或许是因为乡镇和县级人大的选举是群众直接完成的,而省市人大的选举是间接的。

为了研究人大代表究竟为”选民”做了多少实事,墨宁又在调查问卷中设置了两道题:自从当选以来,有多少群众找到您反映问题,又有多少问题促使您采取行动,如联系相关政府部门、在大会上提出议案或者建议和批评?自从当选以来,有多少群众找您帮忙办事(包括公事与私事),您又有几次发挥了作用?

调查结果表明,乡镇代表给群众解决的问题最多,县级其次,而市级代表采取的行动最少。同时,代表们给群众帮忙的次数高出在大会上提出的议案、建议和批评,这说明代表为群众做的”实事”大多不是其本职工作:立法。

究其原因,墨宁认为是人大制度本身的局限性决定了代表通过非立法的方式与群众互动。首先,人民代表大会的持续时间短、召开频率低。其次,解决问题的能力都在政府手里,人大代表的价值在于能替群众找到相关政府部门。最后,政府对人大的开放程度也并不令人乐观。按照程序,政府有向人大做工作汇报的责任。然而,代表们反映:许多报告和工作计划非常不具体,某些信息不公开,而且他们也缺少在预算等重要议题上进行有效辩论的权力。

虽然如此,问卷调查依然显示:87%的受访代表都认为自己的意见能影响政府行为。墨宁认为代表们的自我感觉过高了,因为政府官员对人大意见的回馈很可能是为了保自己的乌纱帽。随着底层矛盾不断积累,人大代表反映出的民间怨气也许就是群体事件的雏形,而维稳早已是中国政府官员的重要职责和考核标准。与其说政府官员采纳人大代表的意见是出于对人大的尊重,不如说政府在利用人大的信息渠道防”不稳”于未然。也正因为如此,墨宁相信:越来越热心为群众解决问题的基层人大,和西方代议制民主完全是两码事。

参考文献

  • Manion, M. (2014). Authoritarian parochialism: Local congressional representation in China. The China Quarterly, 218, 311-338.

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