中国的央行有多独立?

zhou xiaochuan.

最近,经济下行的风险又一次摆在中国决策者面前。新一轮刺激是不是迫在眼前?截止目前,市场虽然对央行是否全面宽松货币政策各有解读,但根据此前的经验,每逢经济下行,市场开始担忧,宽松刺激的可能性都迅速攀升。国务院总理李克强不断强调为调整经济结构而容忍经济减速的态度,可是在中国特有的制度下,这一承诺仍然缺乏足够的可信度。

唯命是从,还是有较大自主权?

经济宏观调控主要有两个工具:财政政策和货币政策。按照大部分发达国家的经验,货币政策由相对独立于政府的央行制订,以保证货币政策的有效性。之所以保证央行的独立,是为了避免政府对货币政策的直接干预,避免其通过扩张的货币政策稀释政府债务,实行短视的经济刺激,导致物价攀升,威胁经济长远发展。根据西方主流经济学的观点,独立的央行是保证通胀有效控制的必要前提。也有各种研究从实证上证明:央行独立对与物价控制绩效显著正相关。

从很多方面衡量,中国的央行——中国人民银行都算不上独立。它下属于国务院,受国务院的直接领导,行长也由中央任命,任何重大的货币政策变动都需要经过国务院会议批准通过。加上中国实质上党政一体的政治制度,通常的观点认为,中国人民银行缺乏独立决策权,只是中央政府统一政策立场的执行机构。

央行听命于国务院,跟随政府财政政策实施货币政策,是常态,2008年金融危机应对就是一例。危机之后,中央决定实施财政四万亿刺激计划,货币政策也随之不断宽松,央行多次下调存款准备金率。但是根据《华尔街日报》2011年的报道,央行行长周小川和央行官员实际上对这一刺激政策存在异议,担心其规模过大,引发不良贷款和通胀。尽管如此,这并未改变财政货币政策双管齐下的大规模刺激方案出台。这些刺激的负面效应自2011年起开始显现,近几年房价物价高企,金融危机后的多轮大规模刺激当说难辞其咎。但为了与中央保持步调一致,央行行长周小川在之后的多个场合为四万亿刺激计划辩护。

然而,人民银行就毫无独立性可言么?从更长的时间段看,中国人民银行作为央行在货币政策决策中的地位上升了多少?这些地位的上升归因于什么因素?如果说中国央行毫无独立性,为何在近二十年间,中国仍然较为成功地将物价保持在较低水平?在理解中国经济改革变迁的过程中,这些问题都是有趣而重要的。

与主流的意见有所不同,也有一些学者认为,中国的央行虽然受政府领导,政治上缺乏独立性,但是在政策制定和实施的过程中央行仍然享有较大的自主权,人民银行不是唯命是从的政策实施者,而是举足轻重的参与者。更为重要的是,伴随着经济市场化改革深化,央行在经济决策中的地位有显著提升。

领导人权力交替与经济周期

围绕上述问题,有两本著作提供了重要的视角。第一本是美国加州大学圣迭戈分校政治系教授史宗瀚(Victor Shih)所著的《中国的派系斗争和金融》,由剑桥大学出版社出版于2007年。第二本书来自澳大利亚昆士兰大学两位学者Stephen Bell冯辉,书名《中国人民银行的崛起》,去年由哈佛大学出版社出版。两本书的作者都拒绝将中国的央行简单地看作一个没有实权和影响力的机构,而是从更为细致的视角审视央行在中国经济决策中举足轻重的地位。

史宗瀚将央行地位的提升视为中央内部权力争夺的结果。在他看来,自改革开放以来在中央体制内部大致存在两类领导人。一类掌握党政大权,政治利益主要源自地方政府,偏爱下放经济权力,看重经济增长,对通胀包容程度高;另一类官员则专门负责经济金融管理,利益根基大多在中央,因此倾向于经济集中化,收紧货币政策,对通胀容忍度低。两派领导人权力交替,成为中国改革早期经济周期性过热和紧缩的主要原因。

上世纪九十年代,央行地位空前提升。在史宗瀚看来,这源自以朱镕基为代表的技术官僚派系在权力角逐中的有利地位。他们享有重要的党内地位,加上1994年通胀高企,通胀率一度超过20%,他们趁机推动了《中国人民银行法》颁布,巩固中国人民银行的央行地位,并依靠强硬的货币紧缩政策最终成功治理通胀。

亚洲金融危机中,朱又依赖于央行官员支持,克服多方阻力,坚持人民币不贬值的汇率政策,进一步强化央行的地位。朱支持者,包括周小川在内的年轻一代官员,也在后来身居重位,成为今天中国金融体系的主导力量。

央行变迁与三十年经济改革

在权力政治视角的基础上,《中国人民银行的崛起》一书的两位作者则认为中国央行的崛起还有其他制度性原因。人行的机构变迁的历程实际上根植于经济三十年改革的大背景。

首先,伴随着中国经济市场改革的深化,经济管理工作日益复杂,专业化要求更高,而大部分领导人只是负责全局性事务,缺乏充足的专业经济金融知识,因此不得不对依赖专业化的机构,这种依赖提升了央行的影响力。央行也因此不断增加其自身对货币政策相关信息的掌控,巩固自身地位。举个例子,衡量社会信贷规模的指标有很多,但是传统的银行信贷指标越来越不能满足央行对于流动性的把控目的,在央行的力推下,社会总融资规模的指标被更加广泛地应用。这些技术层面的问题,看似无关紧要,实则拓展了央行在货币政策制定中的行动空间。

其次,恰恰是中国特有的经济转型路径,让中国的央行拥有多样的政策性工具——不仅包括单纯的利率工具,还有公开市场操作、存款准备金率和其他行政性工具,比如“窗口指引”,即通过召集商业银行负责人开会传递行政性指令。此外,也有经济学家发现,央行采取的汇率政策实际上也扮演了向市场传递货币信号的作用。多样化的政策工具虽然反应出中国经济市场改革不完全的事实,却客观上赋予了中国的央行相比于西方央行特有的优势。在特定情况下,手握多个政策工具的央行可以在一定程度上避开国务院和与其他部门利益博弈,提前调整货币政策。这在2003-2004年一轮经济过热和资产价格攀升的应对中有所体现。

一直以来,央行被视为中国政府体系内部较为开明的力量。上述种种论点为这种偏好提供了解释。推动市场化导向的改革,本身也是央行提升自身地位努力的一部分。推动国有商业银行上市,2005年说服中央允许人民币升值,近几年提出的人民币国际化,与这样的行为逻辑都是一致的。将这些因素考虑在内,应该承认央行地位有显著提升的事实。

但是,在澄清了过于简单化的判断之后,对央行独立性的看法也不该矫枉过正。即便央行不是一个纯粹的服从者,对政策形成具备举足轻重的议价能力,这一过程也是充满不确定性的,每一次政策的形成都伴随着与国务院下各个部门的博弈,拥有不同政策立场的部门,竞相说服中央,实施各自偏好的政策。这种不确定性不可避免地导致货币政策的滞后反应,也对货币政策的可信度打上了问号,这是中国特色的政治经济体制的局限。

考虑到中国的特有体制,央行独立性的话题在国内政策和学界较少提及。而围绕央行是否应该完全独立,在经济学界也有争议。根据央行反复强调的观点,中国经济正处在转型过程中,货币政策的目标并非单一地平衡物价与经济增长,还要兼顾汇率稳定、国际收支平衡和金融稳定一系列目标,与其他经济政策相协调制定货币政策或许是更优的制度安排。但是即便如此,央行不得不承认,更加独立和更强的议价能力才有助于实现这一目标。

眼下这一轮围绕刺激与否的讨论,当然也大致遵循本文中所讨论的逻辑。货币政策是否进一步宽松,不好预测,只好等待。

参考文献

  • Shih, V. C. (2008). Factions and finance in China. Cambridge: Cambridge University.
  • Bell, S. & Feng, H. (2013). The rise of the People’s Bank of China: The politics of institutional change in China’s monetary and financial system. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

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