官员晋升机会与财政创收

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从晋升激励的角度解释中国地方政府官员行为,已被广泛采用于研究中。那么,官员晋升激励能否解释地方政府的财政行为呢?德州农工大学政府管理学院助理教授吕晓波与其合作者的一篇新近研究给出了肯定的答案。他们认为:地方官员推动财政创收的动力,随晋升机会的增大而出现先加强后减弱的“倒U型”趋势。

研究者在展开具体的实证分析之前,首先提供了一个简单的形式逻辑。如果上级政府将“财政收入”看作判断下级官员能力的重要标准,那么为了得到晋升,下级官员势必会拼命提升其辖区内的财政收入:财政收入越多,证明官员能力越强,因此更可能获得晋升。然而,当晋升机会非常大或非常小时,下级官员推动财政创收的动力都很弱。如果晋升机会本身很小,那么晋升机会的增大会使下级官员对自己的晋升抱更大希望,从而将更多精力放在财政创收上。如果晋升机会已经很大,那么晋升机会的进一步增大会使下级官员觉得自己进了保险箱,从而懒于继续证明自己的能力。因此,下级官员推动财政创收的动力先随着晋升机会的增大而加强,在晋升机会达到一定程度后便随着其继续增大而减弱,呈现“倒U型”趋势。

这一逻辑若要成立,必须满足两个前提条件。第一,财政收入确实是上级政府对下级官员进行晋升考察时的重要评判标准。第二,地方政府官员确实有影响税收多少的渠道。研究者首先指出,除去一些社会环境不稳定的少数民族地区,在地市级政府对县级官员的晋升考核中,财政收入一直是重要标准之一。其次,县级官员虽然完全无法干涉国税系统,也不直接领导县级地税部门(它们由地市级地税部门领导),但仍然可以通过许多间接手段干涉本辖区税收缴纳情况。因此,研究者通过考察“县级官员通向地市级政府的晋升机会如何影响县级财政收入”来验证之前提出的逻辑。

如何测量县级官员的晋升机会?研究者认为,县级官员的晋升机会,可以用每个地市级行政单位下辖县级行政单位的多少来近似估计:由于地市级政府的领导岗位个数是固定的,县级行政单位越多,晋升竞争越激烈,晋升机会越小。

研究者利用1999-2006年《全国地市县财政统计资料》中的数据,用每个地/市下辖县的数量测量县级官员晋升机会,用县本级税收加上向上级政府缴纳的税收来测量县级财政收入。在控制了辖区人口、辖区面积、农业人口占比、经济发展指标等变量后,研究者发现,地市级行政单位的平均县级财政收入,确实随着该地/市下辖县的数量增加而先增大后减小,与研究者提出的逻辑一致。通过变换县级财政收入的测量方法、增加控制变量、空间模型分析等方式,研究者说明了这一研究发现是稳健的。

这一研究中存在的不足在于,无法说明“地/市下辖县的数量”与“该地/市的平均县级财政收”之间的倒U型关系一定源自于“晋升竞争->晋升机会->财政创收动力”这一因果机制。社会科学研究中,经常存在着棘手的“多对一”难题:许多可能的因果机制,都可能导致同一个相关或因果关系。例如,本研究中所呈现的倒U型关系,不一定是以晋升激励为内在机制的。不同规模的地市级行政单位,可能在人均财政支出水平和结构上不同,从而导致其给下辖县级行政单位制定的税收指标不同;地市级政府和下辖县级政府围绕如何分配财政权责的协商过程,也可能受到地/市规模的影响,从而影响县一级的财政收入;不同规模的地市级行政单位,也可能有着不同的晋升考评方式,同样影响县级官员财政创收的动力大小。本研究无法排除这些替代性解释、说明晋升机会大小是唯一或主要存在的因果机制。此外,由于数据所限,本研究也未能涵盖对地方政府运作十分重要的大部分非税收入。

在之前的文献中,对中国地方政府的财政行为的解释,往往以政府自身的财政支出需要或官员的自肥需要为基本出发点。而这一研究使我们清楚地看到,各级政府间的组织与制度结构,也能深刻影响政府的财政行为。虽然本研究对政府间互动关系的理解稍嫌机械,也未能在因果机制层面提供足够扎实的实证证据,但却拓展了政府财政研究的解释工具库,为今后更有洞见的研究打下了基础。

参考文献

  • Lv, X., & Landry, P. F. (2012). Show Me the Money: Interjurisdiction Political Competition and Fiscal Extraction in China. American Political Science Review.

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