大坝建还是不建?到底谁说了算?——中国环境政策的角力模式

Nujiang dam.
图片来源:华西都市网

以围绕怒江大坝的争议为代表,中国的环境政治(Environmental Politics)愈发成为受人关注的议题。怒江大坝并非孤例,类似的水坝建设争议还包括都江堰水坝、大渡河瀑布沟水坝等等。

康奈尔大学副教授毛学峰(Andrew Mertha)在专著《中国水之勇士:公民行动与政策变迁》中分析了这三个大坝的建设争议。三个计划都存在支持者和反对者,支持者通常由当地政府和负责水电工程的大型国企组成,相对于反对者拥有较多的政治权力,按道理来说工程都能成功推行。但这三个案例的政策结果却不尽相同。其中,瀑布沟水坝的反对者被政府压制,都江堰的计划则被政府完全放弃,而怒江计划则是妥协和搁置(参见《怒江大坝突然搁置幕后的民间力量》)。

毛学峰采用了一种比较流行的视角——政策研究(policy analysis)的框架来分析政策背后的机制。政策研究大都从美国政治的研究之中发展而来。从美国民主政治体制出发,学者习惯应用多元主义的思维来看待政策的制定——即一个政策的最终出台,是在包括政府部门、企业、社会团体等利益相关各方,于一定制度环境下相互博弈而达成的共识或妥协。有学者认为,由共产党政府领导的政策制订过程,并不符合多元主义理论中“各方地位相对平等”的假设。例如王绍光和樊鹏就认为,中央领导层为医疗改革的“共识型决策”最后把关。但在环境政策领域,多元主义依然被视为解释政治博弈的有力框架。在有关水坝建设的政策研究之中,这种应用尤为突出。

毛学峰认为,反对者成功的秘诀是拥有三件武器:一是有积极的政策事业家(policy entrepreneur),例如环保组织;二是成功设置议程框架(issue framing),比如在都江堰建坝的争论之中,反对者成功塑造“保护文物框架”,压制了支持者的“发展框架”;三是得到广泛的支持和联合,即得到超出地域以外舆论的关注和支持,例如在怒江一例之中,环保组织不仅仅积极联系媒体报道,还利用个人关系与中央政府的官员进行接触游说,但瀑布沟当地民众的抗议却没有多少人知道。

通过这三个案例的比较,毛学峰得出的结论是:中国政策的制定过程已经出现了多元化的倾向,即游离在政府体制之外的个人与组织也开始参与到政策制订的博弈之中,并影响政策结果。

在今年新出版的《比较政策分析》学刊之中,新加坡国立大学的Heejin Han、北伊利诺伊大学的Brendon SwedlowDanny Unger三位研究者也把目光投向了怒江建坝计划。

他们运用另一个政策分析理论“倡议-联盟框架”(Advocacy Coalition Framework,ACF)来解释怒江建坝计划的政策变化。这个框架认为政策分歧通常只存在于一小部分专家之间,这些专家组成了相对稳定的“政策亚系统”(policy subsystem),存在于一个更广阔的政治系统里。

如果说毛学峰的理论着重解释相关利益群体如何运用政治能量,Han等人则把分析重点放在支持者和反对者的理念分歧之上。他们把支持者和反对者分成两个联盟。“发展联盟” 由华电公司、云南政府、怒江县政府、发改委等组成,他们主张快速上马大坝项目,促进当地经济增长,生产可再生能源。而“环保联盟”则由环保部门、环保组织、媒体和一部分学者组成,他们认为应该保护怒江的生态和地质资源,主张取消该建坝计划,如果不行的话,至少做到决策过程公开透明,让更多利益相关者参与到决策之中。

两个联盟都在政府内部和公共领域积极展开活动,谋求通过改变亚系统的外部环境来改变政策决定。例如,云南省和怒江县的官员想抓住全国人大开会的机会请求中央批准该项目,支持建坝的学者也在公众平台上论证“环保联盟”的破坏环境一说是杞人忧天。而“环保联盟”则通过媒体报道、环保评估、与联合国教科文组织合作等手段进行还击。在双方博弈的过程中,谁也说服不了谁,也没有达成任何共识和妥协。

因此,Han与合作者根据倡议-联盟框架解释:怒江计划的反复搁置与重启,并不是双方角力的结果,而是来自外部原因的冲击(external shocks)。怒江建造13座大坝的计划在2003年8月提出,得到了发改委的支持。但在当年9月《环评法》实施,环保总局加入到建坝反对者的队伍。2004年2月,温家宝总理下令搁置计划。但从2005年到2006年1月,建造4座大坝的新方案出台,发改委和环保总局进行联合评估。但在2009年,温家宝再一次下令搁置整个计划。到了2013年政府换届之后,整个计划才再次重启。

在这个过程中,有两个外部冲击引起研究者的注意。第一个是在计划提出早期环保总局的介入,第二个是温家宝总理的命令。环保总局是一个特殊的外部冲击。研究者认为它只在计划刚提出时属于外部冲击,一旦介入,它就进入了政策亚系统,成为了“环保联盟”的一部分。而温家宝总理并不属于政策亚系统任何一方,他搁置计划更多是基于“和谐社会”治理思想中对于公众舆论的有意尊重。

虽然Han等人与毛学峰对政策结果的形成机制的见解有差异,但他们都同意多元化的联合政治(pluralistic coalition politics)在被看作“威权独断”的中国政治体系下得到了发展。但这种多元化并不见得是很普遍的现象。首先,这些文献都在观察怒江计划这种利益牵涉面广、科学技术条件复杂的水利工程,很难说能推广到其他的政策领域。其次,温家宝总理对怒江计划的决定性动作,说明了高层政治家依然对政策制定有不成比例的影响力。因此虽然多元的社会主体似乎已参与到政策争论的过程中,但不一定能真正决定政策结果。

参考文献

  • Han, H., Swedlow, B., & Unger, D. (2014). Policy advocacy coalitions as causes of policy change in China? Analyzing evidence from contemporary environmental politics. Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, (ahead-of-print), 1-22.
  • Mertha, A. (2008). China’s water warriors: Citizen action and policy change. Cornell University Press.
  • 王绍光、樊鹏(2013)。 中国式共识型决策: “开门” 与 “磨合”。 北京: 中国人民大学出版社。

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