中国在非洲:跳出道德纷争,来点技术分析

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评价中国对非洲的政策,往往会引发道德的争论。否定者指责中国正在非洲进行掠夺和剥削,同时妨碍了当地民主的发展。支持者坚称中国为非洲发展做出了大无畏的贡献。美国亨利史汀生中心的孙云跳出了道德的纷争,对中国在非洲的利益做了技术性分析,同时管窥了中国国内因素对非洲政策的影响。

中国在非洲的利益,大概可以从四个纬度解释。政治上,中非之间的纽带由来已久。在毛泽东时期,由于北京同时对美苏采取对抗政策,中国在国际社会中陷入孤立。为了缓解孤掌难鸣的尴尬,中国不计自己的困难,为非洲的难兄难弟提供了慷慨的援助,并且在许多非洲国家的支持下进入联合国。近年来,面对西方对中国人权状况的指摘,不少非洲国家在联合国选择辩护或沉默。在台湾问题上,多数非洲国家也一如既往地支持“一个中国”的原则,虽然尚有布基纳法索等少数国家维持与中华民国的外交关系。

改革开放之后,经济利益迅速成为中国对非政策的首要考虑因素。庞大的能源需求使中国对非洲的资源垂涎三尺,而国家为企业制定的“走出去”战略,也让屡屡在西方市场碰壁的中国企业转向地大物博的非洲。与此同时,中国还通过低息贷款支持非洲的基础设施建设,但此时的慷慨却将中国推向了西方舆论的风口浪尖。一方面,多数建设项目落入中国企业囊中。这一安排支撑了让中国企业“走出去”的战略,却对当地就业于事无补。另一方面,许多来自中国的贷款都以当地自然资源为偿还物,使西方认为中国的“援助”是醉翁之意不在酒。不过,孙云指出此类交易并非中国首创。在中国与发达国家交往的历史上,外方也曾以中国的资源为代价提供资金。

与经济利益相辅相成的,是中国在非洲的安全利益。具体而言,随着双方经贸往来的加深,越来越多的中国投资和侨民暴露于各种风险之中。从以抢劫、绑架为代表的犯罪行为,到非政府武装的袭击,再到劳资纠纷和中国企业违规行为在当地群众中挑起的敌对情绪,中国面临的风险愈趋多样。索马里海盗是所有风险中比较特殊的一种。在非洲陆地上,中国本着不干涉别国内政的原则,不派遣军队维护中国的经济利益,而将希望寄托于联合国与非洲联盟的维和部队上。在海上,中国海军则派出了护航舰队,保障中国和其他国家的船只安全。

最后,中国也很重视非洲的意识形态价值。与中国交往的不少非洲国家,都并非西方意义上的自由民主政体。通过对非洲的支持,中国在推销自己的发展模式,即在缺乏政治自由的环境中维持相对的稳定和高速的增长,以此与西方的政治制度分庭抗礼。

在分析了驱动政策制定的国家利益后,孙云的研究中也提及中非关系中的若干细节:中非关系并非中国外交的重点,政府对非洲的中国企业缺乏有效引导,以及外交部与商务部在非洲问题上的竞争关系。

首先,即使有较高的媒体曝光度,中非关系并非中国外交政策的重点。诸如中美撞机等重要外交事件,往往牵动中共中央总书记、政治局委员、中央外事办公室主任和国务委员等高层的神经。然而非洲事务则大都由负责事务性工作的外交部和商务部牵头。除了利比亚内战威胁中国公民安全、奥运前夕的达尔富尔危机影响中国形象、索马里海盗引起中国护航编队出动等敏感事件,非洲事务较少上升到政治局层面。

中非经济往来的总量也不足以让中国领导人将非洲排在外交的首要位置。中国对非洲的投资仅占其全球投资的3%,而贸易总额占中国外贸总额的5%。

相较而言,中国外交政策的重点是其周边国家和美国。前者直接影响中国的生存环境,并且在一系列领土争端中与中国磕头碰脑。后者则是超级大国,在许多问题上与中国意见相左。

其次,中国对企业在非洲的活动缺乏引导。不仅投资的产业带有重复性,对市场风险也缺乏有效的评估。更重要的是,企业的行为已经开始影响中国的国际形象。在非洲行走的中国企业不但有央企和地方国企,还有越来越多的民企。与国企不同,民营企业缺乏有效监管。企业家忠贞不二地追求利益最大化,将国内高污染、无序开发和压榨薪酬的盈利模式完整输出到海外,引起非洲当地群体的强烈反弹。企业虽然走了出去,但中国的政治形象却大打折扣。

最后,中国的非洲政策也引爆了部委间的竞争。中非的政治关系是外交部的领地,而商贸往来则是商务部的辖区。在中国驻非洲国家的使馆里,经济参赞处只接受商务部的领导,而不听命于当地大使和外交部。一旦接受商务部引导的中国企业在当地引发争端,承受政治压力的是外交部。同时,由于商务部过多将援助项目导入自然资源丰富的地区,而当地政府往往又是相对腐败和集权的,暴露在舆论压力下的外交部时常感觉替商务部背了黑锅。

由此可见,中国对非洲的外交政策,并非简单的道德判断所能一概而论的。它既牵涉国家层面的政治和经济利益,也关乎政府与企业甚至政府部门之间的关系。

 

参考文献

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