三大挑战使治理中国愈发困难

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最近,著名中国问题专家、约翰·霍普金斯大学中国研究系主任大卫·兰普敦(David M. Lampton)在《外交事务》(Foreign Affairs)上发表名为《如何治理中国》的文章。他指出:政治领导体制、社会结构以及民间力量发生的巨大变化,使得治理中国的难度越来越大。而治理体系的改革,可能是解决当前中国所面临的问题的关键。这篇文章也是作者今年2月出版的新书《跟随领导者:中国四代领导人如何治理中国》(Following the Leader: Ruling China)中的一部分。

挑战之一:强人政治的终结及回归

在三十多年的改革开放进程中,中国的政治领导体制逐渐完善,实现了从“一个人说了算”向法规化、制度化的转换。毛时代那样仅通过个人魅力就可以获得政治合法性的年代已经一去不复返了。

改革开放以后的中国四代领导人中,只有邓小平是马克斯·韦伯所说的“传统权威”(traditional authority)和“魅力权威”(charismatic authority)的结合。邓在一系列重大问题上力排众议,果断拍板,制定的许多政策至今仍产生深远影响。邓之后的中国领导层更多转向集体领导的方式。这种决策方式虽然更加民主,可以更多吸纳不同方面的意见建议,但也使得做出具有突破性意义的决策更为困难。

作者认为,毛邓之后的中国的领导人,更多是在既定的政治体制框架下,通过一系列的改革激发制度内在潜力,而非推动大规模的制度社会变革。但在过去的一年中,新任中共中央总书记习近平采取了一系列“令人印象深刻”的措施强化领导权威。这说明中国新的领导层已经认识到,在集体领导体制下的中国,不可避免出现了一系列严重的经济、社会和治理问题。而重新树立中央权威,被视为解决这些问题的第一步。

挑战之二:脆弱多元的社会结构

利益团体的多元化、复合化,是当前中国社会的一个重要特征。在毛和邓时代,中国的领导层只需要为“广大人民群众”的利益服务,但是今天的中国领导层,更多是在统筹、协调各类利益集体的诉求,以避免各类利益集体“迎头相撞”。利益集团的多元化使得社会结构更为脆弱,也导致中国领导层制定和推行政策更为困难。

中国的政治体系为了应对社会利益团体的多元化,自身也变得更为多元。中国在中央政府层面成立了一系列“领导小组”协调、处理各个利益团体之间的关系,这也牵扯了几位副总理和国务委员的大部分精力。同时,各省、大城市、主要行业协会和企业也想方设法加大游说力度,期望中央政府能推出对其有利的政策措施。上述这些情况,在省市县等中国的各个政治层面,都有着不同形式、不同程度的表现。

挑战之三:民意的觉醒

当前几乎所有的中国领导人都高度重视民意。他们已经认识到,民意某种程度上就是政权合法性的来源。

民意调查行业在中国也成为一门大生意,民调数据在一些地方成为官员升迁的重要指标。2000年以来,民意在汇率、税收、基础设施建设等领域政策制定中发挥的作用越来越大,甚至在外交和安全政策领域,民意的影响力也在上升。受此影响,中国的各级官员也逐渐认识到,政府必须要对民众负责。

中国民意的觉醒,主要源自中央政府逐渐从社会生活中退出,对于资本、人力和信息的垄断被打破。尽管目前中国还存在着很多垄断行业,为腐败分子大肆寻租、牟取暴利提供了空间。但对于普通中国民众来说,随着经济资本资源逐步开放,受教育程度不断提高,获取信息途径日益拓宽,他们的知情权和自由选择的权利也越来越大。近年来中国加速推进的城镇化无疑也推动了这一进程。在城市中,人员、信息流动加快,新的社会群体不断涌现。这些都使中国各级领导层面临的治理局面更为复杂。

至关重要的治理转型

文章指出,中国现在又到了深化改革的紧要关头。总体而言,尽管中国经济充满活力,军力也相当强盛,但其治理体系的脆弱性和不适应性愈发成为明显的短板。文章认为,中国的治理体系需要转型,建立法治、更具代表性、更能凝聚共识的治理体制,可能是最佳的转型方向。文章还特别指出:转型并不意味着中国一定要立刻推行西方式的民主,但是加强本地政治参与、增加政治透明度、司法和监察机构拥有更多独立性等西方治理体系中已被实践证明行之有效的措施,应该被更多地吸纳到中国的治理体系转型中。

作者认为,从中国历史上看,后一代领导人往往能认识到前一代领导人的局限性,有着强烈的改革愿望,并会努力将改革付诸实施。但另一方面,形势的发展已不容许中国的新一代领导集体有任何犹豫、迟疑和后退。改革就像骑自行车一样,要么往前走,要么摔倒。中国领导集体只能向前进。文章最后指出,如果在不远的将来,中国能成功实现领导体制的转型,深化经济和社会改革,实现经济的持续快速发展和社会稳定,那么中国将再次成为一个充满活力的国家——这也是中国的仁人志士们一个半世纪以来奋斗的目标。

参考文献

  • Lampton, D. M. (2014). How China Is Ruled — Why It’s Getting Harder for Beijing to Govern. Foreign Affairs.

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