“双倍下注”还是引发“噩梦”

布鲁金斯学会谈2014中美外交

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近日,美国智库布鲁金斯学会发布由该学会多位国际关系和外交政策专家合作编写的系列研究报告《大赌注和黑天鹅:总统简报》(Big Bets and Black Swans: A Presidential Briefing Book),分析美国在新年度可能面临的重大外交挑战,并提出相应对策建议。此报告也是该学会去年广受关注和好评的《大赌注和黑天鹅:奥巴马总统第二任期面临的外交挑战》(Big Bets and Black Swans: Foreign Policy Challenges for President Obama’s Second Term)的续篇。

今年的报告中,布鲁金斯学会将美国可能面临的外交挑战进一步细化,在原先的“大赌注”(美国应集中精力解决的,将具有深远影响的挑战)和“黑天鹅”(发生概率很低,但将产生颠覆性冲击的事件)之外,还增加了“双倍下注”(Double Down,2013年未完成的“大赌注”,2014年应继续加大力度推动解决)、“噩梦”(Nightmare,可能发生的最为糟糕的事件)和“持牌”(Holds,应继续推行的现行政策),关注的领域也较去年有所扩展。

中国在这份报告中的分量依然很重。在报告列出的5类22项挑战中,与中国直接相关的有3项,分别是“双倍下注”中的《重返亚太再平衡》、《避免东海、南海发生冲突》和“噩梦”中的《朝鲜危机引发中美对抗》。值得注意的是,近期美方在钓鱼岛问题上的表态较以往明显更为强硬,报告中的一些对策建议似乎已经落地成为政策,这也再次反映出美国学术界与政界密切的互动关系。

重返亚太再平衡

学会约翰·桑顿中国研究中心主任乔纳森·波拉克(Jonathan D. Pollack)和高级研究员、原美国国家安全委员会亚洲事务主任的杰弗里·贝德(Jeffery Bader)共同撰写了此报告。报告指出,尽管中国对于“亚太再平衡”持谨慎态度,但美国在2014年仍应继续坚持这一政策,并将此作为美国长期战略重心调整的前奏。

报告认为,当前美国在亚太面临的挑战有三个方面:保护和增强美国的长远政治、经济和安全利益;深化与当地盟友和伙伴的关系;努力在地区争取新盟友和伙伴。而在应对前两个挑战的过程中,如何处理与中国的关系,都需要积极的政策规划和管理。

报告建议,美国应在今年继续实现其“再平衡”战略,同时给予美中关系动力和指导。首先,美国必须确保自动减支导致的军费预算削减不至于损害美军在西太平洋的战备和行动能力,同时也不会对计划中的军力部署调整造成影响。其次,应在今年上半年完成“跨太平洋战略与经济伙伴协定”(TPP)的谈判,并促使国会早日批准该协定;鼓励中国在达到TPP标准的前提下加入该协定。第三,大力支持中国领导层推动的改革进程和经济转型,表明中国经济更加开放和成功符合美国利益,力争到2016年完成美中双边投资条约谈判,以证明美国对发展美中经贸关系的诚意。第四,促使亚洲各主要盟友的利益与美国保持一致,美国应支持日本在美日联盟的背景下加强安全,支持日本经济复兴的努力,但是安倍不应在历史问题上继续挑衅;向韩国施压,促进韩日关系正常化。第五,大力推动东海和南海领土争端降温,避免各相关方擦枪走火。

报告认为,推行“亚太再平衡”时“行胜于言”。演讲和访问非常重要,但必须确保以果断和坚持的行动做后盾。言辞对于当前高度敏感复杂的局势和摇摆不定的地区国家来说,无疑太过空洞。

避免东海、南海发生冲突

这部分报告由学会东北亚政策研究中心主任卜睿哲(Richard Bush III)、国际秩序与战略项目主任布鲁斯·琼斯(Bruce Jones)和乔纳森·波拉克共同完成。报告认为,尽管东海和南海都有发生冲突的潜在可能,但当前东海和南海形势存在一定差别。在南海,相关各方已经提出了行为准则,中国国家主席习近平也已表现出了建设性的外交姿态,美国只需乐观其成。但在东海,中日双方围绕钓鱼岛的紧张对峙态势仍在升级,特别是中国对于美国“亚太再平衡”的决心和力度估计不足,增添了中日双方战略误判的风险。

报告认为,美国应尽快采取以下动作,防止局势进一步恶化。一是通过各种方式强化对亚太盟友的承诺,让盟友们知道美国的支持并不是“空头支票”。二是利用各种沟通管道做韩日两国工作,促使两国降低民族主义调门,放弃挑衅行为,尽快缓和关系。三是尽管与中国国家主席习近平见面,共同赋予新型大国关系实际内涵,让中国知道利用军事手段解决东海、南海争端将面临严重后果。四是任命高级国家安全官员,与中国及其他相关方一起讨论建立海上安全框架、危机管控机制、探讨美国海上力量在保障中国及其他地区国家海上能源通道安全中的作用。

报告指出,上述动作可能都需要美国高级外交官高密度的穿梭外交。尤为值得关注的是,中日一旦发生冲突,美国很有可能被迫卷入,将对美国外交目标造成冲击。因此,更需要提前谋划相关政策,避免最坏情况发生。

防止朝鲜危机引发中美对抗

这部分报告由卜睿哲和波拉克共同完成。报告认为,朝鲜和韩国之间发生军事冲突,可能造成中美直接对抗。除此之外,中美两国还同时面临着不断加强核武器力量建设的朝鲜的挑战。如果朝鲜继续加强其和力量,将导致东北亚地区军备竞赛,中美“迎头相撞”的可能性同样高度存在,中美建立成熟政治军事关系的可能性也无从谈起。

报告建议,奥巴马总统应派出私人代表,向习近平主席表明朝鲜是中美双方的共同威胁,同时也是双方建立“新型大国关系”的重要抓手。中美两国应该互相“交底”,让对方知道自己在朝鲜问题上的政策考虑。对于美国来说,应让中国了解到美国的对朝政策,本意并不是制造朝鲜的不稳定,更不是针对中国。此外,双方也应加强情报方面的务实合作,相互取长补短:美国监控技术先进,在了解朝鲜核导设施建设进展上优势明显;中国则对朝鲜内部动向有较好掌握。

报告指出,逆转朝鲜的核武进程,防止其进一步挑衅行为,是中美两国的共同利益所在。从朝鲜过去的行为方式看,其并不会因为中美或者其他大国的关切而改变自己的行为方式。报告认为,中美两国在朝鲜问题上产生对抗毫无疑问将成为美国的噩梦,但双方在此问题上合作的空间和机会依然巨大。

本文已刊发于2014年2月19日出刊的《青年参考》

参考文献

  • Piccone, T., Pifer, S., & Wright, T. (Eds.). (2014). Big Bets and Black Swans: A Presidential Briefing Book. Washington, DC: Brookings Institute.

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