村委会还是党支部:农村治理谁说了算?


长期以来,在中国农村处于核心政治地位的往往是党支部。自1990年代实行村民选举制度后,村委会的权力影响逐渐增强,与党支部形成“农村二元权力结构”,成为农村治理的两大正式组织。那么,在农村治理过程中,到底谁说了算?

在“农村二元权力结构”的理论背景下,来自西北大学、芝加哥大学、北京大学的四位学者利用实证数据与抽样田野调查,对村支部与村委会的权力分野与互动进行了研究。研究发现,两大因素最能决定农村“谁说了算”的问题:一是授权者(principals)的能动性,即乡镇党委对村支部、村民对村委会的影响能力;二是治理主体(agents)的合法性,即“两委”选举或委任的程序正义性。

自实行村民直选制度后,村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是自上而下的乡镇党委任命与支部推选,而村委会的权力来源于自下而上的全村选民的投票选举。因此,从权力来源即授权者的角度来看,一方面,当上级乡镇政府的支配性较强时,村支部的权力地位能得到更大程度的巩固。这是因为在“压力型体制”下,乡镇一级往往需要依赖于农村干部的合作来完成相应指标的政策任务,尤其在分配与村民有潜在利益冲突的“任务”时,乡镇干部更多会寻求强有力的村支书而不是村委会主任来完成,从而给予村支部更多的活动空间。

另一方面,当下级村民的能动性较强时,村委会能够汲取更多的权力。这主要体现于村民集体维权的案例中。由于选举产生的村委会比委任产生的村支部与村民联系更加亲密,因而当不合理的政策出现时,与村民略疏远的村支部往往会招致更多的不满,这在乡镇领导者看来也是村支部地位受到冲击的表现。村委会在村民维权事件中则相对有更多的机会来巩固自己的权威。

从治理主体合法性的角度来看,委任或选举的过程是否正义对“两委”的权力分配起到重要作用。实证数据表明,如果乡镇党委粗暴干涉了村支书的任免过程,就会削弱村支部在村民心中的权威地位。固然理论上良好而有序的农村选举过程会增强村民自我治理要求,有利于选举产生的村委会主任巩固权力。然而现实中乡镇政府也很有可能操纵村委会的民主选举,破坏村委会的合法性。因此对村民而言,选举、委任的合法不仅在于选举权利的平等性,更重要的是选举过程的独立性,尤其免于上级乡镇政府的干涉。

总体而言,相较于建国初期乡镇指派的党支书担任农村“一把手”的情况,农村治理结构发生了悄然而深刻的转变,选举产生的村委会主任越来越多地能够在农村治理中与党支书分享权力。不过,村民选举过程中仍然存在许多问题,党支部的权力来源也迫切需要建构制度化的渠道,从村民群众中汲取更多的信任资源。

【参考文献】:
Xin Sun , Travis J. Warner , Dali L. Yang & Mingxing Liu (2013) Patterns of Authority and Governance in Rural China: who’s in charge? Why?, Journal of Contemporary China, 22:83, 733-754, DOI: 10.1080/10670564.2013.782124

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