“达标”模型:理解中国官僚组织行为的另一种视角

 

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无论古今,庞大的官僚组织一直是中国政治系统的突出现象。如何理解官僚组织的行为逻辑?北京大学光华管理学院的周黎安教授曾提出“锦标赛”模型(tournament model),成为一个较为经典的解释,其基本思路是在层级的官僚组织里引入绩效竞争机制,使上级官员能够以较低的成本控制下级官员的行为,以合乎上级的利益偏好。

“锦标赛”模型无疑具有相当的说服力,然而它不能解释一些同样普遍存在于官僚组织的行为。比如,为了达到上级要求,下级政府之间通过“串通”的方式来达标,规避上级的指标审查压力。最近,斯坦福大学的周雪光等学者提出了另外一个模型来解释这些行为。

这个模型缘自公共政策学科的奠基人之一林德布鲁姆(Lindblom)。他认为,官僚组织一般缺乏足够的能力和资源去获取足够的讯息进行完全理性的决策,因此,为了尽量避免决策结果的不可预期性和应付由问题引起的短期压力,官僚组织会倾向选择一种“小修小补”(incrementalism)的方式来对既有政策进行改进,并不断根据新的讯息调整目标,而不是寻找一种解决根本问题的方案。

由于中国官僚组织的主要压力来自上级规定的任务指标,因此在中国的背景下,林德布鲁姆的理论或许可以翻释为“达标”模型(muddle through)。通过对一个市级环保部门的长期参与式观察,周等发现地方政府部门间至少同时存在三种不同的行为逻辑:

  1. 满足任务指标:完成上级政府分派的任务。
  2. 抱团和结盟:由于权力的分散,单一部门要完成任务指标,必须寻求其他部门的合作和帮助。因此,为维持长期的合作关系,地方政府部门之间必须建立一种联盟来共同应对来自上级部门的任务压力。
  3. 设计激励机制:上级部门需要设计出有效的激励机制使下级部门能够完成分派的任务。在“锦标赛”模型下,上级部门可以通过单一的指标进行绩效评估,从而奖励任务完成中的成功者。然而如果任务涉及多个政府部门,单纯通过单一指标建立激励机制的有效性就会受到限制。因为不同部门间可以通过串通的方式来完成指标。

在该市级环保部门完成十一五规划(2006-2010)减排任务的过程中,这三种行为逻辑交替出现。首先,在2006-2007年度,由于国家环境保护部和省级环保局还未给予明确的减排年度指标,因此市级环保局接受了县级环保局提供的并不真实的减排数据,并协助县级环保局通过了上级部门的审核。

到了2008年的中期考核,由于年度减排指针已经明确,满足任务指标的压力成为了首要任务。虽然市级环保局在汇总的减排数量上已经达标,但有一定数量的县级环保局未能满足要求。为了维持市县两级环保局的合作关系,市级环保局需要通过对数据的重新调整和分配来改善这种状况。

最后,到了2009-2010年度,市级环保局完成五年计划的减排要求已经不成问题。因此,在确保辖下的县级环保局都能完成任务指针的前提下,市级环保局开始更注重激励机制的使用。具体做法是:虽然上交的减排数据均进行过调整,然而调整的幅度将根据县级环部局真实的减排情况来进行分配。也就是说,减排更成功的县级部门将可以得到更高的排名。

地方政府部门这种根据特定形势而不断调整自己行为目标的做法,和“锦标赛”模型所预期的官僚组织存在一个稳定、单一指标并可预期的行为模式非常不同,它更接近林德布鲁姆所描述的情况。当然,“达标”模型的关注点并不是要否定“锦标赛”模型,而是提供一个另外的解释框架。周等在结论部分明确提出:两个模型可能在适用的行政层级上存在区别,“锦标赛”模型更适用于解释层级较高的政府机构行为,而“达标”模型在中层政府机构中的解释力更强。

【参考文献】

Xueguang Zhou, Hong Lian, Leonard Ortolano and Yinyu Ye, ‘A Behavioral Model of “Muddling Through” in the Chinese Bureaucracy: The Case of Environmental Protection’, The China Journal 70,(2013):120-147.

 

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