乡镇政府:夹缝生存,疲于奔命

(本文已发表于2013年10月16日出刊的《青年参考》

乡镇

政治学界对中国县政府职能和村庄治理著述颇多,但较少审视在县和村之间的乡镇。澳大利亚国立大学的格雷姆·史密斯在安徽进行了21个月的考察,近距离研究了乡镇政府在转型期的生存状态。考察发现,乡镇政府不仅忙于对外招商、对上接待,还要对下执行维稳和计生任务。在包夹之中,乡镇政府疲于奔命、士气低落。

迫于发展指标的压力,乡镇政府把大批人力、物力和时间消耗在招商引资上。在人力方面,一个招商团队往往由乡镇的一把手领衔,同时凝聚了不同部门内交际最广、思维最敏捷的工作人员。这样一来,提供公共服务的任务就落在了平庸者肩上。而因为一把手疲于拉项目,日常工作中办公室主任扮演了“一人之下,万人之上”的角色。

乡镇政府在招商方面的财政成本也不容小觑。三年免税和廉价地皮等硬性条件已是大行其道的招商手段。饭桌酒席上的浪费更与乡镇财政收入不成正比。史密斯援引国内学者的研究指出,虽然县政府有伙食标准,但在招商任务面前,一切标准烟消云散。

使乡镇政府疲于应对的还有频繁的领导检查。有研究发现,乡镇一把手每年有100至150天要接待上级领导,偶尔还要抽调人力临时组建不存在的单位、训练居民称颂不存在的试点,以粉饰平时鞭长莫及的领域。接待费自然也是乡镇的主要开销。有乡镇干部向史密斯抱怨说:不是自己挥霍,而是领导嘴馋、贪玩。据统计,陪领导唱卡拉ok、蒸桑拿和打麻将要消耗乡镇5%到10%的财政收入。某些乡镇甚至因为接待而负债累累。

上级政府和乡镇的分工也打击了后者的工作投入。类似派出所、财政所和工商所等实权部门往往接受县或省的领导,成为上级的“垂直单位”。农技所之类的清水衙门则留在了乡镇一级,称为“下放单位”。下放单位因为待遇低、晋升机会少,而且看厌了乡镇为逢迎上级随意派活的脸色,士气尤其低落。目前的基层政治,既剥夺了乡镇对实权单位的控制,又打击了下放单位的工作热情。

除了来自上级政府的压力,史密斯指出乡镇也受到来自下层的挤压。为了加强对村庄的管理及精简乡镇政府,大批乡镇干部被下派到村里。在史密斯造访的某些村庄,下派者甚至多过村干部。大多数下派者从事着并非分内的工作:维稳和计划生育。尤其是计生工作的“一票否决制”,即对不能完成计生任务者取消当年荣誉评选和晋升资格,使乡镇干部丝毫不敢怠慢。

下派的趋势也影响了乡镇和村庄的政治氛围。年轻干部希望通过下派积累晋升的资本,但很多人全力游说领导,争取不去有访民和钉子户的“是非之地”。一些下派干部破坏了村里的选举公平。特别是前任支书因故下课的时候,下派干部的熟人就有了可乘之机。长期在乡镇任职而不得晋升的干部,更觉得下派是不升反降,是对政治生命的否定和浪费。

上层和下层的双向盘磨,已经对乡镇产生了离心效应。史密斯在采访中发现,在以招商、接待、计生和维稳为主的工作中,基层工作者已经身心疲惫。首先,无论工作难易,必须按要求完成,否则批评骤至。循规蹈矩理所当然是保险的做法,可是一旦出现访民,责任都在乡镇工作者。其次,对于急急忙忙炮制的大量文件,工作者自己也觉得是无谓的文字游戏;反观闲暇时间,与清茶和报纸为伍的无聊状态同样令人难堪。对于态度消极的下属,乡镇领导也心有怨气。

乡镇已经步入“建设服务型政府”的正轨了吗?史密斯的研究表明,下结论还为时尚早。

 

【参考文献】

Graeme Smith, “The Hollow State in Rural China” in The China Quarterly, 203, 2010, pp. 601-618

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