转变中的中国住房政策

由发展经济转向社会保障?

housing policy

住房可能是中国民众和政府最关心的社会问题之一。自从中国政府在1998年停止福利分房政策后,住房的供应进入市场化阶段。繁荣的房地产市场虽然为经济发展做出了贡献,但也造成了包括住房困难、房价过高在内的一系列社会问题。

近年来,住房政策发生了一系列的重大转变。中山大学的朱亚鹏教授撰文对这种“政策范式转变”(policy paradigm shift)进行了分析。他主要关注两个问题:第一,中国的住房政策是否真的发生了政策范式的转变?第二,如果政策范式真的发生了转变,为何住房问题未见得到有效的改善?

根据学者Peter Hall的定义,所谓“政策范式”是指定义政策目标、实现这个目标的政策工具和政策问题的一系列想法和标准。在这个定义下,政策范式可以有三种层次的转变。第一层次,只改变对政策工具的安排(setting);第二层次,改变使用的政策工具,但政策目标维持不变;当政策目标、政策工具的类型和安排均发生变化时,第三层次的转变就会出现。第一、第二层次的转变一般被视为正常的政策过程,而第三层次转变则为政策的彻底改变。

按照这种定义,自1998年起中国的住房政策显然已经发生了第三层次的转变——住房不再被介定为国家提供的公共福利产品,而是商品;房地产市场同时负有拉动经济发展的任务,并主要依赖市场机制来提供。

伴随这种转变的则是上述提及的一系列社会问题,这些问题又促使政策范式发生另一次转变,由作者所谓的“房地产范式”(real estate market paradigm)转向“住房社会保障优先范式”(housing policy as social policy paradigm)。这种转变包括:政府重新把住房问题定义为市民的基本权利和政府的职责,并使用市场机制辅以政府补助的形式来实现政策目标等。

这就带来了另一个有意思的问题:为何政策范式转变后的效果并不明显?

朱亚鹏提供的解释是:得益于“房地产范式”的政策参与者,比如地方政府、商业银行、房地产企业等组成了一个非常紧密而且封闭的政策网络,它们抗拒认真执行可能损害它们利益的新范式,并且不断尝试阻止新的政策参与者进入到政策过程之中。

因此,虽然在中央高层领导的支持、社会各界的期望,以及一定程度的公民社会发展(比如和住房保障相关的NGO的不断活动)下,“住房社会保障优先范式”得以出现。但是在具体执行上却达不到政策的目标。另外,朱也认为2008年发生的金融危机带来的经济下行潜在风险使中央在推行“住房社会保障优先范式”上变得更为谨慎。

总括而言,朱认为研究中国的政策范式转变和主流政策理论既有重合也有分别。首先,一般认为政策范式转变是由新的政策知识(policy learning)和外生性因素(exogenous shocks)所推动。中国的住房政策这个例子证明前者确实发挥了作用,但后者亦使政策范式倾向维持不变。这有别于西方国家在面对外部冲击时(如金融危机)往往会促使政策发生重大转变的经验。

其次,要理解政策知识和外生性因素在特定政策领域的作用,就需要分析这个领域内的政策网络情况,从而解释政策范式的变化。

最后,住房政策的范式转变也说明中国的政策过程不再是一个絶对“自上而下”过程,纵使国家仍然掌把政策决策的主导权,它仍然要留意和响应社会的需求以维持管治的效率和合法性。

【参考文献】
YA-PENG ZHU.(2013). Policy Networks and Policy Paradigm Shifts: Urban Housing Policy Development in China, Journal of Contemporary China, Vol.22, No.82:554-572.

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