学者建言:将土地开发权适当下放给农民

图片来源:新华社

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2013年7月以来,中央决策层频频表示“要让经济运行在合理区间”。李克强总理为“合理区间”设定了范围:上限就是防范通货膨胀,下限是稳增长、保就业。但在持续不断的下行压力面前,中国怎样完成稳增长的任务?

中国人民大学陶然教授和瓦萨学院苏福兵教授最近在布鲁金斯学院建言,让地方政府释放出一些土地开发权给近郊的村民,或可为城镇化注入强心剂,从而为中国经济的增长做出长足贡献。

目前的学界流传着不少经济改革的建议,但在陶然和苏福兵眼中,都是“远水不解近渴”——

首先是金融改革。长期来讲,利率市场化会把资本分配给最能有效利用它的企业或行业。但在短期内,利率随市场因素上扬会直接把地方政府和国企肩上的负债变为坏账,让银行业直面风险。此刻如果爆发大规模的债务问题,不但带动不了增长,还会影响改革进程。

减税也是广受议论的选择之一。虽然轻徭薄税有益于长远发展,但在土地市场遭遇寒流的情况下,本就捉襟见肘的地方政府怎能在此刻自降身价?

“打破国企在某些领域的垄断地位”也是谏言者极力倡导的,不过在庞大而强悍的既得利益群体面前,破除垄断还需要时间和努力。

在陶然和苏福兵看来,土地和城镇化才是改革的前沿阵地。在把城镇化定位为中国经济发展引擎的前提下,二位学者建议将开发土地的权力下放给近郊或城乡结合部的农民,使其利用脚下的土地上为流动人口提供租屋。新开发的房屋将帮助2亿农民工转化为永久市民,而原住的农民则可赚取数额可观的租金。按照两位的设想,这些新开发的租房只能在10-15年之后才能在市场上买卖。

当然,地方政府不会甘愿放弃开发近郊土地的权力。土地长期是地方政府的命根。1994年分税制出台之后,各地政府不但要向中央上缴很大一部分财政收入,还肩负着越来越多的支出责任。招商引资、开发房地产,成了地方政府充实财力的利器。地方政府往往以低廉的价格将土地出让给工业投资者,而这方面的开销,则靠高价出让房地产用地“找补”。此外,为了进行价格不菲的基础设施建设,处于土地管理者地位的政府,往往将土地用作担保换取银行贷款。

不让地方政府从土地获得收入,在现阶段无异于压迫其神经中枢。而让其继续,则又会持续已经存在的老问题:不遗余力的招商引资已经造成某些领域的产能过剩;高价土地出让金使房价扶摇直上;为了吸引投资、增加出口,人为压低工资,既打击了消费又压制了劳动者的权益;工业的大规模扩张也加剧了环境压力。除此之外,地方政府以虚高的土地价值为担保,用银行贷款大兴土木搞建设,无形中把银行也带向悬崖边。

针对这种两难的困境,陶然和苏福兵认为:适度下放地方政府开发土地的权力有利无弊。他们举例说明,如果近郊有一块适合接纳流动人口的土地,可以让当地的村民和政府各开发50%。政府拥有的50%中,两成可以出让,剩下的三成为将要扎根的流动人口提供学校、医院等设施。村民在拥有土地开发权之后,可以在他们的50%土地上开发适合流动人口租用的房屋,其价值也会因为政府在周边提供的基础设施而提高。如此一来,流动人口将受益于廉价的租金和完善的公用服务,原住居民则拿到可观的租金,而地方政府在不掏自己腰包的情况下促进了城镇化,还能长久享受新城区带来的税收。

此类做法也有更大范围的好处:将城乡结合部或近郊的土地控制在租赁市场,不会让房地产泡沫瞬间崩溃。此外,在10-15年内允许新开发的出租房屋流入买卖市场,也可以明确告诉炒房者:未来的房价因为供应的增加而不至于暴涨。最后,那些受到产能过剩困扰的建筑型工业,也可以借机消化一部分产能,甚至享受一次土地开发的小高峰。

目前国家关于城镇化的细则还没有出台。陶然和苏福兵的建议在理论上充分考虑了外来人口、地方政府和近郊原住居民的利益。但在幅员辽阔的中国,各地经济发展状况不同,必然无法行使一刀切的城镇化政策。二位学者的建议也许能在产业发达、就业机会充分且外来人口众多的地区起到效果,但不少城镇还需要考虑发展什么样的产业来带动就业和人口迁移。如何让地方政府、流动人口与原住农民自愿、有序地成为“利益共同体”,也需要在实际中探索。

【参考文献】http://www.brookings.edu/blogs/up-front/posts/2013/07/24-china-growth-roadmap-reform-tao-su

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