“命令”与“争先”:中国式政策创新机制

(本文已刊发于2013年7月3日出刊的《青年参考》

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政府为什么会进行政策创新?原因可能多种多样。比如,随着市民社会经济资本的增加,他们可能会要求得到更好的公共服务,政客也会因为选举的压力而提出不同的政策方案吸引选民。不同地方政府之间为了吸引投资而相互竞争,也可能促使政策的创新。

在中国的特殊政治制度下,政策的创新机制是否有所不同?为什么不同地方政府之间会有不同的政策创新机制?中央政府或上级政府在其中又扮演着怎样的角色?清华大学教授朱旭峯通过对成都和天津两个城市案例的分析、考察和比较,尝试回答了上述问题。

朱旭峯认为,在考虑中国的政策创新机制时首先要注意中国独特的央地关系——这可以简单地归纳化两点:其一,垂直的行政集权和财政的央地分权同时并存;其二,中国的官员的晋升取决于上级官员而非选民。这两个特点影响了地方政府的行为逻辑和激励动力,从而引申出中国两种政策创新机制:命令模式(mandatory policy diffusion)和争先模式(championship policy diffusion)。

在命令式政策创新方面,案例是成都市的“一窗式并联审批”项目。这个项目的重点是希望通过把拥有审批权限的不同政府部门串联到一个“窗口”之中,从而改革和提升行政审批的效率,效果非常显着。以企业注册为例,通过“一窗式并联审批”,注册时间由原来的平均九天缩短为两天。基于成都的成功实践经验,四川党委和政府在2008年要求省内所有地级市和县级市都要参考成都建立相似的行政审批窗口。而成都的创新经验也进一步被诸如乌镇、汕头和莆田等城市所仿效。

天津的政策创新机制则颇为不同。和成都类似,天津的政策创新背景同样是为了响应2004开始生效的《行政许可法》。同时,由于天津滨海新区在2005年被写入“十一五”规划之中,因此享受到很多中央政策优惠,这些因素都刺激天津市内各区希望通过优化营商环境来吸引投资。其中,南开区最先在这点上取得突破:一家企业原本需要大约45天才能在天津成功注册,而现在在南开区注册仅需不到3天。

有意思的是,天津市内的其他区政府并没有仿效南开区的做法,而是纷纷各自开创自己的“行政改革”机制。比如,河西区就开创了自己的“行政许可服务中心”来提升审批效率,2009年该中心取得了ISO 9001:2008质量认证。

由上述两个案例可以看出中国背景下政策创新机制的一些特点。首先,由于中国自上而下的官僚人事管理体制和政治权力的集中性,通过“命令模式”来迫使下级政府接受和学习新的政策经验或工具是最有效率的做法,这在成都的案例中得到充分的体现。

但另一方面,如果上级政府没有使用类似手段,那么下级政府的官员在仕途晋升的竞争之中也会产生强大的激励进行政策创新。然而,由于一般只有最先取得成功的政策经验或模式会受到上级的赞许。在这样的情况下,如果不同下级政府之间拥有一个相同的上级政府,而其中一个下级政府又成功进行了政策创新,那么其他在地理位置上靠近的下级政府不会沿用相同的政策,反而会积极探索新的政策创新模式,以免被贴上“跟风”的标签。这可以解释为何在天津的案例中其他区政府并没有学习南开区的经验,而是自由创新。这一点和既有理论中认为“地理位置相邻的政府往往会采用相同的成功经验”并不相同。

上述两种政策创新机制无疑为理解中国本土的政策现象和经验提供了有用的视角。但作者也承认,这只是基于两个政策案例对比下得到的结论,因此是否适用于公共服务以外的政策领域,未来仍然有待进一步的探索。

( 此文是对政见中国网站2013年7月4日发表的《“命令”与“锦标”:中国式的政策创新机制》一文的修订。主要的变化是对原文里的Championship这个术语进行了新的中文翻译,详情请参考注译二里的解释。

此术语的中文翻译得到了文章原作者清华大学的朱旭峰教授的建议和修订。所谓“争先”是指地方追求第一个创造新的政策工具(所谓冠军),而不愿当老二。所以各地创新总是力求与别的地方不同。原作者希望以此和周黎安等提出的“锦标赛”(tournament)概念进行区别,在锦标赛中,地方政府追求的东西是相同的,即经济发展,同时在锦标赛里即便是亚军也是很好的成绩,但这样的逻辑在“争先”里却行不通。)

【参考文献】

Xufeng Zhu (2013): Mandate Versus Championship: Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China, Public Management Review, DOI:10.1080/14719037.2013.798028

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