城市基础设施建设的融资责任:政府还是市场?


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近年来,“城镇化”议题一直保有相当高的关注度。无论是官方舆论还是学界思潮,均将城镇化视作能为中国经济发展提供持续动力的重要引擎。然而,迅猛的城镇化必然以大规模的基础设施建设为前提,这一基建大潮的资金支持从何而来?

来自同济大学、复旦大学和香港大学的四位研究者在《城市研究》上发表论文,通过梳理历史上的政策变迁,并分析在六省十五市实地田野调查中所获得的数据,对城市基建背后的融资问题进行了系统分析,并由此进一步探索了中国改革开放后社会变迁的内在逻辑。

改革开放之前,中国的基础设施建设一直是由中央政府通过自上而下的方式用税收提供资金支持。但80年代以降,随着经济的发展、“发展至上”意识形态对各级政府官员的渗透,城市基础设施建设的规模与日俱增,逐渐超出原有政府财政结构的承受范围。另一方面,市场经济的出现势必会挑战政府在城市基建中的垄断地位。当市场化的浪潮席卷整个社会,政府也开始借助市场的力量,弥补自身财力的不足。

研究者梳理了1978年以后有关城市基建融资方面的制度变迁,指出了其中所蕴含的的两条重要线索。

一是通过土地使用权的商品化为政府提供新的收入来源。1987年,深圳、广州、天津、上海开始对土地使用权的招标、拍卖进行试点,所获财政收入可观。土地财政制度在此之后不断发展,最终在2002年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》中被正式确立。

二是引入私有资本对城市基建进行投资。私有资本在1992年首次被允许进入基建领域。这一制度在1995、2002、2004年出台的政府行政法规中被不断深化,门槛降低、范围扩大。无论是土地商品化还是私有资本的介入,均体现出市场力量和政府行为之间不断加深的互嵌、互补关系。

在这一制度框架之下,我国的城市基建融资主要有三种模式。

其一是传统的政府主导型融资。在这一融资模式中,政府通过财政收入(包括税收、行政收费和卖地收入等)直接为基建项目融资,它主要适用于那些建设成本无法被转嫁给使用者的基建项目(如城市绿化)。

其二是国有企业主导型融资。此处的“国有企业”指各个地方政府成立的国有独资的城市建设投资公司。此类公司专门负责为基础设施建设融资、投资,并通过对公共基础设施建成后的经营收回投资。城投公司的融资来源主要是:1)政府的卖地收入和预算内财政收入;2)以政府未来的财政收入和卖地收入作为担保的银行信贷;3)以公司名义发行的债券、股票(毋庸置疑,这些证券在金融市场中的信用根本上还是来自于人们对政府财政收入能力的信任)。与政府直接投资不同,城投公司主要投资那些建设成本可以被转嫁给使用者、通过使用者缴费可以收回投资的基建项目。

其三是私有部门主导型融资。这一模式一般包括建设、经营、移交三个环节。私有资本为基建项目提供资金,政府授予该私有企业一定期限的特许专营权。项目建成后,企业可以在特许专营期限内经营该项目,回收投资、赚取利润。到期后,该基建项目无偿移交给政府。这一模式主要适用于具有明确的盈利前景的项目。

通过对田野调查所获数据的分析,研究者发现,不同行政级别的城市,主要依赖的融资模式不同。由于财政能力有限,县级市主要依赖于政府主导型融资。一方面,县级市缺乏财政自决权,难以成立城投公司。另一方面,由县级市承担融资责任的基建项目往往规模小,不具有盈利前景,难以吸引私有资本。政府在投资基建项目时,由于可支配的预算内收入十分有限,因此对卖地收入自然产生严重的依赖性。

相比之下,直辖市、副省级市、地级市一般拥有较强的财政兜底能力,卖地收入也十分可观,因此有条件成立城投公司以作为城市基建项目的主要融资平台。

虽然行政级别不同的城市在融资方式的组合上存在明显差异,但也存在共同点。第一,私有资本主导的融资模式在各级城市的融资结构中所占比重较小;第二,各级城市的基建融资均严重依赖于卖地收入——换句话说,土地财政收益最终以公共服务的形式被全体城市居民共享,这一制度在过去十余年中为中国城镇化发展提供了至关重要的支柱。

城市基建项目的融资问题,为我们思考政府与市场的关系提供了很好的切入点。谁来提供公共服务?各国政府为此提供的答案,构成了一个从“绝对的政府”到“绝对的市场”的连续光谱。在“绝对的政府”一级,基础设施完全由政府的财政收入投资建设,并垄断经营权;在“绝对的市场”一级,基础设施像其他的商品一样,完全由私有部门经营,在市场竞争机制下被生产和消费。而中国的情况,可看做“政府”和“市场”两股力量的复杂混合:政府主要借助自身的行政特权(如征税能力、土地垄断)通过市场化手段(信贷、证券、土地交易)向私有资本市场融资。

然而,这一局面很可能不具有长期稳定性。如前文所述,城市基建项目融资严重依赖政府卖地收入,而土地在“农村用地”转变为“城市建设用地”过程中的巨大增值收益乃是目前中国城镇化进程中“平面扩张”阶段的特定结果。但城市平面扩张不可能是无限的,当中国城镇化发展告别圈地阶段后,地方政府很难继续通过卖地获得巨额收入。考虑到目前许多城投公司已经背负相当数额的债务,这一局面最终很可能无法持续。

【参考文献】
Wang, D., Zhang, L., Zhang, Z., & Zhao, S.X. (2011). Urban Infrastructure Financing in Reform-Era China. Urban Studies. 48(14), 2975-2998

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