参与式政府绩效评估,醉翁之意不在酒?

public sector performance evaluation in china 3

让公众更多地参与公共管理,这是上个世纪八十年代“新公共管理运动”之中兴起的管理理念改革。公众参与被认为能够改善政府的问责性,其中一个重要原因是:传统的代理民主投举出来的官员,通常都是政府的高层管理者,而在最前线、和市民接触最频繁的基层公务人员反而没有与市民存在正式的委托代理关系(因为原则上他们只需听从上级的命令)。因此,公众参与的本质是希望能够形成一个外在的第三方力量来监察基层的官员,从而建立一种不同于选举投票的“横向”问责。

然而,中国是一个威权政体,理论上政府官员和市民之间并没正式的委托代理关系,为何中国政府也会有动力引进公众参与政府绩效评估之中?参与的效果又如何?台湾国立政治大学的苏伟业教授最近撰文分析了这个问题。

苏伟业认为,中国政府愿意引进公众参与到政府绩效评估之中的根本原因是:希望籍此提高基层政府部门的管理效率,从而缓解经济增长引起的社会不满和矛盾,同时降低民主发展带来的潜在挑战。

通过对武汉市参与式绩效评估的实地调查和对相关参与者的访谈,苏主要有三点发现:

首先,这样的参与式绩效评估并不能对市民认为不合格或者不满意的官员构成实质性的惩罚。事实上,自2003年武汉开始引入类似的机制后,直至目前还没有政府部门在评估中不合格过。

然而,苏并不认为参与式绩效评估真的毫无作用。相反,它确实可以对基层官员构成一定的工作压力,并提升公共服务的质量。但是压力的来源亦并非来自作为利益相关者的市民,而是基层公务人员的上级官员。因为管理绩效的提高可以增加官员升迁的机会,上级官员反而比基层官员更有激励引入这样的评估机制。

最后,苏指出:类似机制的根本不足是没有改变市民仍然被排除在决策过程之外的情况,而这比官员在具体管理行为上的失职或不足更关乎市民的根本利益。因此他认为,这样的评估机制事实上只是毛时代“人民路线”的现代改良版,不过在控制市民参与方面更加谨慎,以防形势超出政府的控制范围。

因此,总括而言,中国政府引入参与式的政府绩效评估机制虽然原理上和民主国家可能并无明显的差异,但在逻辑上却是醉翁之意不在酒。相比民主体制希望籍此提高市民对政府的满意度并具体体现民主原则,中国政府更在意的是籍此整治基层官员的失职,维持管治地位。

【参考文献】
Bennis Wai Yip So. (2013). Civic Engagement in the Performance Evaluation of the Public Sector in China, Public Management Review, DOl: 10.1080/14719037.2013.770055

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