灾后跨国互助,为何屡遭拒绝?

(本文已发5月8日出刊的《青年参考》)

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(图片来自中国广播网)

在自然灾害之后的社会秩序恢复工作中,“跨国互助”(cross-nation mutual aid)体现了国与国之间的友善好意,理应起到重要作用。然而,现实政治环境常常为国际救援工作增加阻力,甚至导致救援被受灾国拒绝。为何跨国互助有时会产生反作用?如何在灾后救助中有效进行国际合作?台湾铭传大学的王价巨教授从灾害政治学与社会学的视角出发,进行了相关案例分析。

跨国互助不同于一般意义上的国际援助,它关乎灾害发展的紧急性、变动性与不确定性,更需要克服不断恶化的自然环境、政治环境与社会环境可能产生的阻力。这首先与复杂的现实政治背景有关——跨国互助工作的每一个参与国都有着与自身政治利益相关的某种目的,区别只在于各国外交政策不同而已。例如,在印度洋海啸的救助中,参与国美国、澳大利亚、德国、日本、新加坡彼此有着密切的政治关系,都糅合了其自身的政治利益。日本、澳大利亚、印度是被美国邀请加入冷战后重建单极世界政治秩序的“核心集团成员”;澳大利亚与美国一直在努力提升其与南亚、东盟国家之间的关系;新加坡希望能在东南亚建立“区域性领导者”的形象;德国、日本则希望多多参与联合国行动,获得支持以促进其军事力量动员合法化进程。此外,中国也常常将参与国际灾后援助作为“和平崛起”的重要体现,减少国际社会对“中国威胁论”的恐惧。

在这种背景下,政治力量的博弈便成为跨国互助最大的阻力之一。在有主权争议的国家和地区中,这种政治干预更多见。2009年台风“莫拉克”重创台湾地区,美国收到台湾的灾后援助请求后,先告知中国大陆以确保“彼此理解”,才给予台湾援助。

此外,国家间脆弱而缺乏互信的关系,援助国之间所捐物资与款额背后国家力量与国际形象的竞赛,国际人道主义援助“破坏国家主权”的论断都有可能增加跨国互助“被拒绝”的风险。

从社会环境看,社会秩序意味着保持现有的权力结构,并确保政府权力能够正常运行。因而当自然灾害摧毁了原有的社会秩序时,政府能否成功应对灾害与社会秩序之稳定、公众安全感息息相关。一旦政府在灾后工作中表现不佳,怀疑、不满和谣言就有可能触发集体性恐慌,损伤政府的统治合法性。在跨国互助中,由于援助国与受灾国之间的文化差异,受灾国并不乐意接受可能改变其现有社会秩序的异国援助。反过来看,接受了外国援助国的救援,往往又被视作承认了国内政治系统的“失灵”。受灾国还有可能担心:外国势力进入国内,一旦与国内某些“人为势力”相结合(如反政府组织),可能引发更大的社会混乱,继而威胁原有政府的权威地位。

如何让跨国互助在国际灾后救援中更好地发挥作用?研究者从以下几个方面提出了建议:一是战略层面,可以充分利用信息社会的传播效力,使得国际间充分的信息交流对受灾国政府接受互助救援形成压力;二是机制层面,明确国家间权利与义务,尊重文化差异,建立统一的救援标准;三是政治层面,努力避免主权问题引发的争议,例如通过国际非政府组织发挥作用,凝聚争议方在互助救援工作上的共识;四是组织形式方面,要关注跨国互助的价值和意义,鼓励各个参与国各尽其力;最后,时间层面,救助不仅包括第一时间的紧急救援,还应延伸至灾后漫长的恢复工作,以及未来灾害预防、预警能力的建设。

国际政治社会中,尽管跨国互助背后不可避免地与各国自身的政治动机、利益相关,但其重要性在于确保在联合国的监督下每一个受害国都有接受到国际援助的机会。在自然灾害面前,分享并学习如何将破坏降至最低,是每一个国家都应做出的努力。

【参考文献】
Jieh-Jiuh Wang. Post-disaster cross-nation mutual aid in natural hazards:case analysis from sociology of disaster and disaster politics perspectives. Natural Hazards (2013) 66:413–438DOI 10.1007/s11069-012-0493-x

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