村镇自治徒有其表?

□“政见”观察员 王韬

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2011年9月,广东省乌坎村,由于村委会大量非法卖地,爆发了大规模群体冲突。随后,广州省委省政府派特别工作组进入乌坎村,事件方才得以平息,乌坎进行了村委会民主选举,这一案例也被视为走向村级自治的里程碑。

但事实上,乌坎的民主自治之路并不顺利。民主选举一年多后,被村民选为村委会主任的林祖恋向媒体坦言:“如果没有上级政府的支持,任何一个乡村要自治,都是不可能的事。”

乌坎的困境是中国村级治理状况的一个缩影。缺乏独立的财政自主权,无固定经济来源,在此种制度下,基层民主选举和乡村自治是否行得通呢?

要解答上述问题,首先要了解目前村镇所掌握的权力到底有多大。对此,斯坦福大学的戴慕珍(Jean C. Oi)与其他四位学者在2012年发表于《中国季刊》(China Quarterly)的论文提供了实证分析。这一研究通过随机抽样对五省25县的100个村进行了实地调查。采访对象包括村委会主任、村干部以及每个村子8个随机抽取的家庭。

研究者认为,在20世纪90年代,伴随着调整央地税权分配的分税制改革,中央再度集权,通过一系列政策限制基层权力,并加强对村镇级干部的控制。这一系列措施,削弱了基层政府在改革初期的自主性和创造力,也很有可能动摇基层选举的基础。

改革开放初期,乡镇企业在中国经济起飞的过程中扮演了至关重要的角色。这是因为中央向乡镇和村级政府放权。“分灶吃饭”体制带来了巨大的激励效应,基层的官员通过各种各样的手段协助乡镇企业争取资源,推动企业发展的同时也充分满足自身利益诉求。

但是自1994年起,中央决定采取分税制改革,将财权大面积收归中央,2000年之后又相继进行费改税改革,取消农业税,基层政府财权大幅度缩小,由上而下的转移支付成其主要的经济来源。与此同时,为了避免基层政府随意罚款收费,减少基层官员腐败,中央颁布了一系列政策对基层政府限权、收权。

在行政监管方面,则主要有三项政策。第一项是“驻村干部”,乡镇干部被安排到每个村,乡镇干部在两天至五天时间留驻在村中,一方面负责指导解释上级政策,同时也对村上的工作进行观察了解。第二项是“上级发放工资”:村干部的工资不再由本级财政支付,而是来自县级财政。第三项制度是劳役使用限制,中央政府进一步限制地方政府调配村中劳力参与基建项目的权力,以保障村民利益。

在财政监管方面,不同地方也采取了多种政策对村镇干部进行限权。首先是“村账代管”,即村级账本由乡镇一级的经济管理站进行管理,村级不再拥有独立账户。村级会计账目也需要定时公布。此外,中央政府要求地方财政局对村委会的会计进行培训,要求其实施一系列财务监管政策。

上述政策在90年代中期到2000年之后变得十分普遍。比如,1995年时,被研究的村子中只有28%实行了驻村干部制度;到2005年,这一数据达到了71%。1995年,上级支付工资的村子只有15%,2005年则达到91%。此外,研究也发现,限权、收权不仅发生在村一级,还发生在乡镇一级。
研究同时证实了村镇所获得的转移支付数量不断增加。1997年,上级政府对村级的人均公共物品投资支出为350元,而2005年时,增长到了700元。这一变化在教育和医疗方面尤其明显。

中央加强对村镇的控制,也从基层收回财权,二者同步进行。文章认为这一过程是国家主导的,而非如有些学者所言是因为市场的发展。一方面,只有中央政府掌握了更多的财政资源,才有能力实施一系列行政条例控制地方官员行为;同时,为了确保转移支付的资金可以使用到位,也需要对基层政府加强管理和监督。这也解释了为何在分税制改革之前,中央未采取一系列政策措施抑制基层的权力滥用和腐败。

有趣的是,在未向基层政府提供更多财政支持的情况下,中央自1988年起开展了村级选举试点,由村民自己选举干部,将基层治理的风险和责任都交给村镇的执政者,避免了中央的政治风险。但是,中央的财政与行政控制与基层选举之间是否兼容呢?这一点值得怀疑。

来自中央的财政支持和投资的确使得村民享受了更好的公共服务。但对村镇级的干部而言,他们不再面对改革早期的激励,不再像过去一样具有企业家精神,这对于基层治理是好事还是坏事呢?中央介入基层,到底有助于社会稳定,还是会引发村民与基层政府间更激烈的冲突矛盾,也有待进一步研究。

村镇是一国庞大的政治体制下最基层的单元,基层治理的有效与否直接对于一国社会治理至关重要。在本文所研究的村镇治理背后,是中国政府所不得不面临的题:如何既确保中央对基层的有效管理,又不伤害地方的创造力和自治基础?很显然,截止目前为止,我们对此尚无明确答案。

【参考文献】
Jean C. Oi, Kim Singer Babiarz, Linxiu Zhang, Renfu Luo and Scott Rozelle (2012). Shifting Fiscal Control to Limit Cadre Power in China’s Townships and Villages. The China Quarterly, 211, pp 649675 doi:10.1017/S0305741012000823

 

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