【两会专题】政府机构改革的内在逻辑

(本文已刊发于2013年3月6日出刊的《青年参考》
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□“政见”观察员 于灵歌

在第十二届全国“两会”上,新一轮国务院机构改革——大部制改革成为热门话题。建国以来,我国的中央政府机构发生过怎样的变迁?政治体制改革的内在逻辑是怎样的?中山大学政治与公共事务管理学院何艳玲教授曾将1949-2007年间国务院机构变迁的数据进行量化分析,为政府机构改革与职能转变提供理论和历史的借鉴。

国务院机构改革首先反映在规模上。从机构总数来看,高峰期是改革开放初期的1979-1981年,机构总数分别为94个、99个、100个,低谷期则为建国初期的1949-1951年与文革时期的1970-1972年,均在32-36个之间浮动。1998年之前,国务院机构变迁存在“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的变迁循环,之后则趋于稳定。

几十年来,国务院机构变迁的程度剧烈。将变迁事件分类后可看出,机构新增最多,共有259次;撤销发生了137次;随后是合并90次、复设66次、改名56次——总体上呈现出“大撤大增”的态势,在1988年之前尤为明显。

从国务院各类组织的数量上看,在1982年之前都有比较大的变化。其中,经济管理类组织数量变化最能影响国务院机构总数的变化。到1998年,社会事务类组织在机构总数中所占的比例超过经济管理类组织,并保持至2007年。各类机构的寿命与变迁程度有关,社会事务类组织平均寿命最长,而经济管理类组织的平均寿命较短。在所有曾经出现的机构中,1949年以来名称没有发生过变化的有4个部委,即外交部、公安部、文化部、卫生部。

这些量化的统计数据反映出的是机构变迁的内在逻辑。何教授认为,理解1949-2007年间国务院机构变迁逻辑有三个角度:运动式推进,经济体制改革驱动,政府-市场关系和政府-社会关系双重维度的调整。

1982年、1988年、1998年是变迁的“关键年”——这几年都发生了大型机构改革。亦即,历年国务院机构变迁基本上是由数年一次的大型机构改革来推进的,是一种“运动式推进”的变迁模式,而非通过常态化的调整来改革机构。这样试图“毕其功于一役”运动式改革本质是通过巨大的、集中的资源投入,在短时间内达成当初预设的目标。其带来的负面影响是,已经实现的目标可持久性不强,甚至会为下一轮膨胀埋下伏笔,导致机构精简形成“运动依赖”。

1982、1988、1998这几个“关键年”的关键之处更在于,这些年份代表的是党的工作会议对经济体制的调整。这说明:经济体制改革是政府机构变迁的重要动力。1982年十二次全国代表大会上,确立了计划经济为主、市场调节为辅的方针,是建国后对市场调节的第一次承认;1988年进行的第二轮机构改革明确提出了转变政府职能原则,与之后1992年提出的“社会主义市场经济体制”建立相配套;1998年,市场机制逐渐完善,体制改革也趋于稳定。

那么,历年的机构改革反映出国家战略调整、政策变化的基调是怎样的?文中对机构改革做了粗略划分:在20世纪90年代之前,国务院机构改革的主要维度是政府与市场关系的调整;而在此之后,国务院机构改革出现了一个新的维度,即政府与社会关系的全新界定与调整。新世纪举行的两次重要会议主旨都表明了这一变化:2002年的十六大,重点内容是确立了科学发展观,2007年的十七大,其中一个重要的内容是促进社会发展。在此背景下,国务院机构变迁一方面仍然继续着“减法法则”,即主要精简经济管理类组织;另一方面也出现了“加法法则”,即社会事务类组织、执法监督类组织的增加。

1949-2007年国务院机构改革的数据显示,组织精简一直是我国国务院机构改革的主要基调。2008年,《国务院机构改革方案》通过,突破性地将政府机构改革的方向确立为“大部制”,政府机构改革不再以精简机构和人员为主要目的。何教授认为,2008年后大部制改革的首要目标应向“为社会公平地提供优质服务”转变,机构改革不仅要有减法法则、加法法则,也要有“乘法法则”——即通过整合现有组织,达到行政最优化。此外,任何机构改革都必须置于“有令必行”的法制框架下来进行,这是实现行政体制改革法治化的基本前提,也是推动政治改革的必要环节。

【参考文献】
何艳玲,中国国务院(政务院)机构变迁逻辑——基于1949- 2007年间的数据分析,公共行政评论.2008年第1期,132-200

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