铁路民营化的日本经验

□“政见”观察员 马军
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铁路事业的经营需应市场条件的变化而不断变迁。在铁路“夕阳化”的过程中,铁路事业被赋予公共性的任务,同时也被要求提供企业型的服务。这种对立使得铁路事业的经营难以好转。在这种背景之下,各国国有铁路事业纷纷在体制内寻求改善之道。然而,在历经多次改革无效之后,多国最后不得不选择体制外的改革方式,也就是转移民营。

日本是最早开启铁路私有化的国家之一,其改革历程已经成为许多国家进行铁路改革的重要参考目标。日本名古屋大学博士,台北大学公共行政系教授林淑馨撰文分析了日本铁路民营化的原因、做法和效果。

日本国铁自1949年从官营事业改组为公共企业体以来,一直以“国民的脚”自居。根据日本国有铁道法第一条的规定,国铁设立的目的,一方面希望借由公营事业的经营形态,达到经营的自主性、效率性,同时也希望达到增进公共福利的目的。因此,日本国铁具有公共性和企业性的双重性质。

然而,1960年以后,随着产业机构的变化以及国民所得的增加,国铁逐渐丧失了交通市场上的独占地位,其经营从1964年开始亏损。除市场原因之外,国铁的公社制度,使其受到来自行政、政治的干涉过多,缺乏经营的裁量权和自主性,员工“铁饭碗”思维严重,国铁运转效率低下。

来自市场和体制的双重压力,使得日本国铁从70年代开始便不断尝试经营改革计划,拟定国铁再造对策,但终告失败。1981年,自民党向国会提出国铁再造特别法之际,向国会提出:“国铁再造最后的办法,就是全面转移民营”。

1986年11月,日本通过改革法案,决定国铁正式分割民营,采取特殊公司化和分割两种方式。所谓特殊公司化和分割,是指日本特色的“第三部门”运营。与常见的“非盈利组织”的定义不同,日本的“第三部门”指的是公私合营的企业。因为日本存在大量长期亏损的偏远线路,民间公司对于运营这些线路显然没有兴趣,为了保障偏远线路上民众的出行权,日本对现有的亏损严重的线路进行废除或者转换为巴士线路。并将国铁分割为六家铁路公司和一家巴士公司。

同时,为了解决国铁庞大的债务问题,在民营化的同时,设立了国铁清算事业团,继承国铁大部分的债务,负责长期债务的处理,资产管理和处分,以及员工的就职问题。

林淑馨认为,改革初期日本国铁民营化最大的成果是效率的提升和服务品质的改善。改革之初的日本国铁拥有40万员工,转移民营之后则精简至19万人,在营运公里数几乎没有改变的情况之下,营运效率大幅提升。服务方面,民营公司积极修正发车时刻,车辆、车站设备不良、站员态度恶劣等问题获得改善。其次,民营公司获得了经营的自主性,人事、财务、业务方面的多项管制松绑很多,连带也提升了经营的自主性。国铁民营化之后经营成绩改善很多,亏损额逐年减少。

然而,随着改革进一步深入,民营化之后的日本国铁暴露出了很多的问题。

首先,债务问题一直没有得到解决,因为利息滚动增加,所以日本国铁债务反倒有增无减。其次,由于日本型第三部门是以地方政府和民间企业共同出资、共同经营的,所以在实际的运作上因为公私间权责不分导致相互推诿,形成缺乏责任的经营体制。最后,由于民营化之后的铁路依旧亏损,导致大部分公司都尽可能延长车辆的使用年限,车站等基础设施的兴建与维修仍然存在问题。

对此,林淑馨分析认为:日本国铁改革的经验证明,基础设施的民营化不一定会带来预想的效果,铁路建设以及维护的费用大部分难以回收,属于沉没成本,若某线路长期亏损,经营者会放弃该路段的经营,伤害到铁路的公共性。另外,也不应对民营化减轻国家财政负担抱有过度期待,公营事业特有的公有或公益的性质,不会因为转移民营而消失。

林淑馨建议:今后的铁路改革可以采用“车路分离”的模式,即将线路部门事业和运输部门事业分开管理的方式进行改革。

 

【参考文章】
林淑馨,2001,<日、德、英三国铁路民营化之比较分析>,《中国行政评论》,10(4),23-64。
林淑馨,2004,<民营化与第三部门:日本铁路改革经验的反思>,《公共行政学报》,11,109-142。
林淑馨,2012,<再探铁路事业民营化——日本经验的现实与困境>,《公共事务评论》,1(13),1-26。

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