【两会专题】地方债务危机的政治制度根源

□“政见”观察员 张跃然

地方债

预算制度改革是2013年全国人大重点关注的议题之一。在2012年7月预算法修正案草案向社会公众征求意见后,这一议题在舆论界的热度一直居高不下。在已有的各种讨论中,通过制度顶层设计加强对地方政府借贷与支出的管制、避免地方债务危机深化,逐渐成为各方共识。

多伦多大学政治学系副教授王惠玲Lynette H. Ong)近期在《国际政治学评论》发表论文,系统研究了地方债务危机的制度原因,为当前的公共讨论提供了更为学术的视角。

目前,学术界的一般观点认为,中国政府在改革开放之后一直奉行“财政联邦主义”原则,给予地方政府较大的财政自主权。即使在1994年税制改革之后,地方政府在融资与支出方面也一直保有相当的自由度。这一原则被认为能够有效地刺激经济增长。但研究者指出,中国目前的政治制度,并未给“财政联邦主义”的长期稳定运行提供必需的制度环境。这一问题正是导致目前地方债务危机的根源。

研究者首先试图回答“地方政府债务从何而来”这一问题。研究者本人在2005-06年获得的一手数据与世界银行2007年发布的报告均显示,农村信用社是地方政府最大的“债主”,其信贷总额占到某些地方政府债务的一半以上。虽然这些数据基于的样本并不具有统计意义上的代表性,其准确性在中国特殊的政治社会环境中也难以保证,但研究者认为,它们还是能大致反映地方政府债务构成的总体情况。

那么,农村信用社是如何成为地方政府的大债主的呢?在不同的历史时期,这一问题有不同的答案。上世纪八九十年代,各地基层政府牵头成立了大量乡镇企业,它们成为农村信用社的主要借贷对象。乡镇企业通过税收和非税收渠道为基层政府提供了充足的财源,有些甚至在实质上成为了政府的融资公司。九十年代末期,多地出现了乡镇企业大规模倒闭、改制的浪潮,其所欠的债务自然由这些企业实质上的所有人——政府承担下来。

进入新世纪后,基层政府的融资方式发生转变,大量的地方融资平台、城建投资公司如雨后春笋般兴起。遗憾的是,研究者未能通过系统的经验证据直接说明,在这一时期的政府融资行为中,农村信用社的作用有多大。但近些年来,大量的相关新闻报道似乎可以从侧面支持研究者的论断:在目前的政府融资行为中,农村信用社依然是主要的资金来源之一。

基层政府背负着来自农村信用社的大量债务而又不积极还款,使得农村信用社不良信贷比例很高,严重威胁农村社会的稳定。一方面,统计数据表明,农村信用社吸纳了大量的农民个人存款;另一方面,在目前的制度下,农村信用社几乎是普通农民获得贷款的唯一渠道。信用社对农村的极端重要性,造就了其“太大以致于不能倒”的地位。一旦信用社无法正常运转,将触发严重的社会和政治问题。正因为此,在地方政府债务缠身的情况下,中央政府有强大的动力维持农村信用社的稳定运行。2000年后,央行动用大量资金,对被不良信贷压得不堪重负的农村信用社数次出手相救。

这样一来,基层政府从农村信用社过度借贷所造成的严重后果,实际上由中央政府承担。这种“地方请客,中央买单”的状况,带来了很高的道德风险,使得地方政府更加高枕无忧地过度借贷、过度支出。舆论界目前流行的一种说法是,基层政府财政收入少、支出责任重带来的权责不对等,是造成债务危机的主因。研究者的论断实际上反驳了这种说法——研究者认为,目前的债务危机确实是由中央与地方权责不对等造成,但这种权责不对等来自“地方请客,中央买单”的道德风险。研究者进一步指出,“财政联邦主义”若想稳定运行,必须基于一套“谁制造问题,谁承担责任”的体系,如对造成问题的官员进行惩罚、允许资不抵债的政府破产等。

那么,地方政府为何有如此强大的欲望源源不断的借钱?农村信用社为何甘心成为地方政府的提款机?研究者认为,造成这一局面的根本原因仍然在于政治制度。

不合理的官员考核制度使得地方官员产生不断借贷的强大欲望。研究者通过第一手访谈材料说明,目前的基层政府官员考核中,政府财政收入、工业产值、招商引资情况是最为关键的指标。换言之,决定官员升迁的,依然是辖区经济发展情况。在中国目前经济发展仍由政府主导的局面下,大量的财政投资,无疑是促进经济发展的捷径。地方官员为了大量投资而大量借贷,以经济发展换政绩和前程。

地方金融机构的“条块管理”制度,使得农村信用社沦为政府的提款机。目前,农村信用社一方面受上级金融机构管理(“条”),一方面受当地政府管理(“块”)。由于地方政府对农村信用社人事变动的影响力较大,因此能够有效指挥信用社的放贷,而上级金融机构的管理作用则被最大程度地消解了。

根据以上分析,研究者总结:目前地方政府的债务危机,根源在于政治制度为不负责任的借贷和支出提供了动力、创造了条件。相应的,对预算制度的改革,也应围绕减少道德风险、改变考核制度、保证金融系统自主性等制度安排进行。

需要指出的是,近些年由于农村信用社不良信贷比例过高以及城市化等因素影响,商业银行和其他金融机构正在取代农村信用社成为地方政府的主要信贷来源。由于这一研究以“农村信用社”为主要着眼点,研究得到的直接结论有一定局限性,但其提出的分析框架仍能很好地容纳当前问题现状的上述变化,其基本观察视角有助于发现问题根源的普遍性。

【参考文献】
Ong, Lynette H. (2012) Fiscal Federalism and Soft Budget Constraints: The Case of China. International Political Science Review. Vol. 33, No. 4, pp. 455-474.

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