低保分配背后的城市管理逻辑

□“政见”观察员 刘冉

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改革开放以来,中国经济快速发展的同时,贫富差距也在日益增大。国企改革、职工下岗、“单位”解体等一系列事件,催生了游离在光鲜与现代边缘的城市贫困人群。

在民主国家中,福利制度的分配原则常被认为与选票密切相关;亦有学者认为,在资本主义制度之下,贫困救济的根本目的是维持社会秩序与规管劳动力。那么,中国城市 中的最低保障制度又秉持着怎样的原则?加州大学欧文分校政治学教授苏黛瑞(Dorothy
J. Solinger)与博士生Yiyang Hu近日在《中国季刊》发表文章指出:经济发展程度不同的城市,其低保分配背后的逻辑也大相径庭。

研究者在武汉、广州、兰州等六座城市进行了跨越四年的研究,在对低保户和行政官员进行访谈的同时,也分析了民政部公开的六百座城市低保分配数据以及中国资讯行收 集的各省市经济发展数据。

在两位研究者看来,始于1999年的最低生活保障制度,根本目的在于安抚在经济改制过程中受到严重冲击的群体,以尽可能避免改革过程中可能产生的社会冲突与矛盾 ,保障经济改革的顺利进行。1999年前十个月,有15亿元通过低保制度发放到了280万贫困人群手中;在接下来的两年里,经济改革紧锣密鼓地进行的同时,低保 系统也随之膨胀。从2000年中国准备“入世”起的一年间,低保人群迅速扩张到1930万。然而2002年中国顺利加入WTO之后,低保人群的增长速度也立即放 缓,直到2009年也只是增长到了2330万。

1999年,低保资金支出占政府总支出的0.113%,至2003年增长至最高点0.688%,此后略微下降,至2008年约保持在0.615%。1998年时 ,低保金标准约为当地平均工资的20.5%,而到2007年已经下降到10.3%。与其他国家比起来,2009年中国低保总支出占GDP的0.1439%,而拉 丁美洲国家与东欧前社会主义国家(如罗马尼亚)针对贫困人口救济的平均支出约占GDP的0.5%。

由于中国地域发展严重不平衡,中央并未划定城市人口贫困线,而是留给地方自行决定。同时,对于低保支出,中央财政也有不同程度的补贴:最富裕的七个省区几乎10 0%自行负责,而甘肃、贵州等较为贫困的省份能够得到70%以上的财政支援。

具体至武汉和兰州这两个城市,研究发现,它们采取了截然不同的低保政策。在兰州,贫困人口采取各种灵活方式自谋生计是得到鼓励的,特别体现在城管执法较为宽松, 各种流动摊贩都能够稳定生存;而在武汉,流动摊贩被严格禁止,贫困人口难以自谋生路。研究者由此提出几个假设,并在此后的数据分析中得到了证实。

第一,愈是富裕的城市,残疾人在低保人群中的比例愈高。这是因为富裕城市更为注重市容市貌,因此希望通过发放救济金来让残疾人留在家里、避免上街自谋生计;而较 为贫穷的城市资源有限,更希望鼓励残疾人尽可能自谋出路。

第二,愈是富裕的城市,愈是倾向于将低保延伸至已登记的失业人口。这是因为发达城市的经济模式更技术化和精细化,而已登记失业人口通常缺乏相应的技能,无法在正 规经济体系中找到立足之地。相反,欠发达地区的经济模式更容易重新吸收失业人口,也更鼓励他们再就业。

第三,愈是富裕的城市,低保人群中“灵活就业”的人群比例就愈低。这也是因为灵活就业往往会影响市容,而欠发达城市相对而言对城市形象的关注较少。在武汉、广州 等发达城市,为了阻止贫困居民“灵活就业”,低保政策往往采取严格规定,一旦低保户有了临时收入,得到的救济金额就会大大减少。

研究者由此总结,出于吸引外商和游客等需要,发达城市往往更为重视城市管理,同时致力于推动经济发展模式的技术化,因此往往利用低保来阻止“不合时宜的人群”出 现在街道上和劳动市场中。尽管该研究只是初步对低保分配提供了一种可能的解释,但研究者指出,在日益市场化、全球化和现代化的中国,社会福利政策的背后也隐藏着 经济理性的逻辑。

【参考文献】
Dorothy J. Solinger and Yiyang Hu (2012). Welfare, Wealth and Poverty in
Urban China: The Dibao and Its Differential Disbursement. The China
Quarterly, 211, 741764. doi:10.1017/S0305741012000835

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