审判委员会制度成为法官逃避责任的渠道

□“政见”观察员 张跃然

法槌

自上世纪90年代以来,“审判委员会制度”成为司法改革争论的焦点。

这是一项富有中国特色的、历史悠久的司法制度。《人民法院组织法》第11条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审判委员会是人民法院的最高审判组织,一般由法院领导和资深法官组成。它不直接参与开庭审理案件,但会对重大或疑难案件进行讨论,合议庭必须服从其讨论结果并依此判决。

支持该制度的学者(以北京大学法学院朱苏力教授为代表)认为,审判委员会制度有利于抵抗外部压力,避免司法腐败,发挥集体智慧,提升法官业务水平;而反对该制度的学者(以北京大学法学院贺卫方教授为代表)则认为,这一制度与“审判公开”原则相悖,割裂了审理权与裁判权,不利于错案责任追究。然而,关于审判委员会制度的具体司法实践,公开的可供研究的数据资料一直十分有限,使得双方的观点均缺少严谨实证的学术研究的支撑。

因此,香港城市大学法学院贺欣副教授新近发表的对审判委员会制度的实证研究很有价值。该研究的数据来自陕西某地方基层法院审判委员会2009年全年的会议备忘录,以及研究者对法官进行的访谈。通过定量和定性分析,该研究揭示了审判委员会的具体工作流程和司法意义。虽然这项研究基于单一案例,其结论无法简单推而广之,但无疑能为我们了解中国司法实践的一般现状提供有益的启发。

【走样的审判委员会】

在2009年,该审判委员会共开会47次,其中46次用来讨论案件,共讨论案件430件,平均每20分钟讨论一件。在所讨论的案件中,刑事案件占绝大多数,达363件,占该法院全年受理的刑事案件总数的96.8%。这些数据表明,审判委员会在具体司法实践中,并未真正履行“总结审判经验,讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题”的法定责任——首先,审判委员会的开会时间基本全部用于讨论案件,几乎从未总结审判经验或讨论其他有关审判工作的问题;其次,该审判委员会讨论的大部分案件并非“重大或疑难案件”,因为根据常识可知,重大或疑难案件不可能平均20分钟即可讨论完毕,而一个基层法院所受理的刑事案件中也不可能有96.8%都是重大或疑难案件。

最高人民法院颁布的审判委员会工作规则规定,审判委员会采取民主集中制,应在听取合议庭成员对案情汇报的基础上,进行充分讨论,如有意见分歧,按少数服从多数的原则进行表决。然而研究者发现,在具体实践中,审判委员会的工作流程常常走样。

研究者发现,全年会议纪要中没有记载任何投票表决的情况。在大多数情况下,审判委员会成员达成了一致的意见,且往往是在法院核心领导发表意见之后达成一致意见。与领导持不同意见的成员往往会调整自身立场或不发言。在审判委员会更改了合议庭成员判决建议的刑事案件中,91%的案件是按法院院长的意见进行更改的。由此可见,审判委员会的讨论严重受到法院行政等级关系的影响,民主成分不明显。

研究者同时发现,在案件讨论中,由于审判委员会成员往往缺乏某一具体司法领域的专业知识和深入研讨案情的动力,汇报案情的合议庭成员时常可以通过汇报侧重点的选择或语言表达方式的处理来引导审判委员会成员的思路,使自己提交的判决建议被采纳。

【审判委员会如何影响案件判决】

审判委员会案件讨论过程中的这些漏洞,对案件讨论的结果有什么影响呢?研究者分别对刑事案件和民事案件进行了分析。

该法院规定,所有涉及缓刑、免于刑事处罚、无罪释放、处以罚金、有组织犯罪、贪污和其他案情严重的刑事案件,都必须提交审判委员会讨论——这一定义几乎囊括了所有刑事案件。在54%的被讨论案件中,合议庭的判决建议被采纳,另有41%的案件中审判委员会修改了合议庭的判决建议。这些修改大多数具有两个特征:其一,修改集中于罚金数额、缓刑年限等次要问题上,而非实刑刑期、是否适用缓刑等关键问题;其二,修改体现出较强的方向一致性——增大罚金数额,延长缓刑年限。

这一现象的发生,与该法院在经济上的窘迫状况有关。但研究者认为,更根本的原因在于,在基层司法实践中刑事案件较易发生司法腐败,因此舆论往往对案件判决抱有更大的不信任。审判委员会委员希望证明自身的公正廉洁,但又不愿对判决施加本质影响,因此,在次要问题上提高处罚额度,便成了最佳选择。

而对于民事案件,合议庭成员往往会主动提请审判委员会进行讨论。被讨论的案件往往有以下特点:它们在案情和法律层面并不复杂,但往往牵涉复杂的社会因素,如外力因素干扰、社会影响重大、诉讼人情绪激动等。合议庭成员将这些案件提交审判委员会的动机,并非希望委员会拿出更佳的判决方案——数据表明,事实上审判委员会拿不出什么更佳的判决方案,全年下来只在4起民事案件中修改了合议庭的判决建议——而是通过这一方式减轻自己对判决结果所负的责任。

另一方面,审判委员同样会试图逃避责任。通常,相比起修改合议庭的判决建议,采纳建议是更好的逃避责任的方式。如果案情实在复杂,审判委员会还会通过征求上级法院意见的方式逃避责任。

【审判委员会功能全部落空】

基于以上分析,研究者指出,一些学者希望审判委员会制度发挥的三大积极功能,在司法实践中全部落空。

审判委员会未能提升法官的业务水平。审判委员会讨论案件过程草率,一部分成员常年不参加具体案件审理,导致其自身业务水平低下。上文数据分析表明,大多数情况下委员会直接采纳了合议庭的审判建议,有限的修改也大多局限于增加罚金等细枝末节,这一过程基本不体现技术含量。另外,审判委员会为案件主审法官提供了逃避责任的途径,当法官面临棘手问题,大可将其推给审判委员会了之。这一恶性循环助长法官惰性,反而降低业务水平。

审判委员会未能维护司法独立。理论上,审判委员会可通过抱团的方式加强力量抵制其他部门对司法的干预,但现实并非如此。如前所述,法院核心领导在审判委员会讨论过程中有压倒性的影响力,其他利益团体可有针对性地直接对其施加压力。审判委员会的决议以集体形式作出,成员个人无需承担责任,反而使这些成员更容易屈从外部压力、做出不正当行为。

审判委员会未能抵御司法腐败。由于法院核心领导在审判委员会讨论过程中享有绝对权力,因此腐败空间随之而来。同时,由于案件主审法官可以通过各种方式误导、干预审判委员会的讨论,其腐败几率也并未因委员会的存在而降低。审判委员会极少对合议庭给出的判决建议做出实质性更改,说明其对案件审理者的腐败纠错能力几乎为零。最重要的是,一旦经过审判委员会讨论,任何个人——无论是委员会成员还是案件主审者——对判决所需承担的个体责任大大减少,腐败行为变得更为安全。

研究者据此总结,审判委员会制度的最大漏洞,在于它以“集体决策”为名,给审判委员会内外的法官无差别提供了逃避责任的通道。这一漏洞直接导致审判委员会讨论的案件数量激增,但讨论与决策质量十分低劣,最终使整个系统进入一种不负责任的运转状态。

【参考文献】
He, Xin. (2012) Black Hole of Responsibility: The Adjudication Committee’s Role in a Chinese Court. Law and Society Review. Volume 42, No.4, pp. 681-712.

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