中国“北极梦”路指何方?

(本文已刊发于2012年12月20日出刊的《青年参考》)

□“政见”观察员 宿亮

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除“神舟”系列飞船、“走你”航空母舰外,近年来中国人的另一项科技进步骄傲就是“雪龙号”极地科考船。“雪龙号”代表了人类征服自然的朴素梦想,也承载了中国在极地资源开发、全球环境治理等领域的多重寓意。在国际政治舞台中,中国能否如愿像“雪龙号”一样进发北冰洋?

瑞典国际和平研究所学者Linda Jakobson(芬兰)和Jingchao Peng(中国)的研究就中国政府在北极地区的诉求和可能扮演的角色进行了分析。

两位研究者认为,中国政府的“北极梦”基础在于大量可期的利益诉求。

一方面,全球变暖、北极冰盖消融,会对中国经济产生影响,例如极端天气以及因此造成的粮食生产困难乃至粮食安全问题;另一方面,环境变化导致北冰洋在夏季适合人类活动的时间更长,在运输、渔业和能源开发方面,北冰洋能够提供可观的经济利益。

中国经济仰赖出口。世贸组织一份2003年的研究报告曾经提到,当时中国国内生产总值的一半与国际航运紧密相关。通过北冰洋,连接上海、纽约以及鹿特丹的航路比经过马六甲海峡和苏伊士运河要短。同时,基于海湾地区的安全形势,传统航路的保险费增速惊人,北冰洋航路的价值更加凸显。当然,北冰洋航路仍处于“概念化”讨论,毕竟这一地区缺乏必要的基础设施,恶劣天气、浮冰都是航路上的重要障碍。

另外,全球未发现的30%的天然气和13%的石油可能蕴藏在北极,那里还可能存在大量有色金属资源。这些资源开发潜力对于经济增长迅速、消耗大量资源的中国有特殊意义。

一些中国学者还提到,对北冰洋的研究不能仅仅局限在自然科学方面。由于航路和能源潜力,北冰洋还具备重要的军事和战略价值。

当然,不只中国认识到北冰洋的巨大潜在价值。俄罗斯2007年在北冰洋插上了国旗;随后,包括加拿大、丹麦、挪威、美国在内的北冰洋沿岸国家都宣称他们对北冰洋有主权要求。围绕北冰洋,展开了越来越多的国际政治博弈。

从国际法上看,中国有参与北极地区国际治理的法律基础。作为1982年《联合国海洋法公约》缔约国和1920年斯瓦尔巴条约签约国(有权通过挪威领土斯瓦尔巴群岛进入北冰洋),中国有权享受北冰洋公海权益。

事实上,中国“下手”不晚。中国是世界上极地研究最先进的国家之一。1995年科考队员首次徒步到达北极;1999年、2003年、2008年、2010年,“雪龙号”四次出征北冰洋,进行大规模海洋科考。中国眼下正建造新的破冰船,以替代1993年购于乌克兰的雪龙号。从2007年开始,中国政府定期大规模资助全国范围的北极研究项目。另外,中国还积极参加国际科考合作。

过去五年中,中国政府采取多项措施推进“北极梦”。首先,中国不断加强自身科技能力以应对北极变暖的影响;其次,确保中国通往北极的航线畅通;第三,作为一个北极圈以外的国家,中国不断加强获取北极能源和渔业资源的能力。

在中国行政体系中,国家海洋局下辖的极地海洋办公室以及海洋监测部门掌管对极地海洋资源的开发和研究。同时,军方在北极科考中也扮演着积极推动的角色。此外,多个研究机构和相关产业利益集团也积极推动中国“北极梦”。

不过,作为一个北极“圈外国家”,中国在北极不拥有任何主权权力。中国政府所希望的是成为北极游戏规则的制定者,影响国际社会对于极地地区治理的讨论。例如,中国政府一直希望成为北极理事会的永久观察员。尽管这种地位没有投票权,但能够获取北极理事会会议和各类活动的邀请,在参与这些活动时有机会影响决策过程。

中国政府强调,北极冰盖消融造成的影响是全球性的。作为一个正在崛起的全球强国,中国反对由北极地区国家单独决定北极事务,其理由是包括中国在内的非北极国家都将受到北极环境变化造成的影响。也基于此,中国政治分析师如今把中国视为“近北极国家”或“北极利益相关方”。

在围绕北极的政治博弈中,中国仅仅和挪威、加拿大建立了双边定期对话机制;2012年4月,中国与冰岛签订了北极合作框架协议,但实质性介入不多。在参与北冰洋议题的讨论时,中国政府极力避免过分刺激俄罗斯,后者对北冰洋的领海和资源要求一致较为激进。

在“北极政治”中,中方所希望的是尽量避免的是北冰洋沿岸国家对大陆架的主权要求得到国际法保障,因为一旦如此,国际社会在北冰洋公海上的权利将大为缩减。两位研究者认为,基于在北冰洋地区的利益,中国政府会持续向北极地区国家施压,要求他们平衡自身利益和国际社会对北冰洋公海的利益追求。

但研究者同时指出,中国长期以来坚持主权原则,同时在南中国海和东海问题中保持强硬的主权立场,所以在与北冰洋沿岸国家打交道的过程中,中国也将会坚持保护主权的基本立场。在中短期内中国不可能在这一地区做出太多动作。同时,中国担心过于激进的立场会招致反感,一些学者因此建议,避免能源勘探等敏感话题,而将关注集中在气候变化等问题上,建设性地参与到北极国际合作。

到达极地、穿越极地是理想主义的洁白梦幻;参与开发、参与治理是国际政治的现实召唤。中国影响力的上升,不可避免地要求中国参与国际合作。而在全球气候变暖的时代,北冰洋资源、气候议题一方面彰显国家实力,另一方面体现利益诉求。中国的“北极梦”是参与全球治理、争取国际利益的重要缩影,会是新时代政府外交能力的衡量标杆之一。

【注释:北极理事会】

成立于1996年,是促进北极地区国家在可持续发展和环境保护上合作、协调和互动的国际平台。随北冰洋地区冰盖融化速度加快,这一组织重要性也在不断增加,2011年召开的部长级会议不仅有相关环保部门,外交部长也首次参会。

北极理事会中八个成员国具备否决权,分别是北冰洋沿岸国家加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国,以及北极圈国家芬兰、冰岛和瑞典。另外,6个国际组织也是正式成员。理事会永久观察员国包括法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国。眼下,中国、欧盟、意大利、日本和韩国都在积极申请成为永久观察员国。2013年5月的全体会议将会决定着五个国家和组织是否成为永久观察员。

中国从2007年开始成为北极理事会临时观察员国,在获得邀请的情况下参加会议和活动。

【参考资料】

Linda Jakobson, Jingchao Peng, China’s Arctic Aspirations, SIPRI Reports, NO.34, November 2012

Linda Jakobson, China Prepares for an ice-free Arctic, SIPRI Insights on Peace and Security, No. 2010/2, March 2010

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