“控烟”的政治

□“政见”观察员 宿亮

走在中国城市的大街上,时常能够遇到叼着烟卷吸烟的行人。尽管“控烟”宣传普遍存在,但在一些公共场合甚至是室内,仍然会有旁若无人点燃香烟的烟民。由于烟草产业的特殊地位,“控烟”虽然看上去是一个健康问题,实际上却不可避免地牵涉国内政治。

美国布鲁金斯学会中国政治研究员李成(Cheng Li)近日发布题为《中国烟草产业的政治地图与控烟运动》的报告,分析了中国烟草产业与政府千丝万缕的关系,对控烟的前景表示审慎乐观。

李成认为,控烟是中国至关重要的公共健康议题。中国是世界上最大的香烟制造国和消费国,产量比位列第二的美国高出四倍——事实上,产量排行榜上第二名到第八名的总和才刚刚与中国的香烟产量持平。中国“烟民”数量是全球的1/4,超过3亿。数据显示,每年120万中国人因香烟相关疾病死亡,是艾滋病死亡数量的90倍。7.38亿中国人受到二手烟影响。

他援引研究指出,如果不进行有效“控烟”,中国2020年后,每年因香烟死亡的人数可能达到200万,而且其中半数在35岁到64岁之间。

当然,李成承认,近些年来,中国在“控烟”的路上取得了一定成果。2003年,中国政府签署了世界卫生组织的《烟草控制框架公约》;人大于2005年正式批准这一公约。2008年北京奥运会和2010年上海世博会都实现了有效的禁烟措施。同时,“十二五”规划首次提出了在公共场合全面禁烟。

李成认为,在“控烟”过程中,公民社会发挥了重要作用,知识分子、媒体人、文化人以及一些非政府组织都做出了贡献。

不过,中国的“控烟”道路依旧漫长。由于烟草产业的特殊地位,“控烟”必须从政治的角度分析,必须置于中国政治框架结构中理解。

中国烟草税收在政府收入中占很大比例。李成估计,过去十年间,烟草产业税收贡献是中央政府收入的7%到10%,跟房地产、能源齐平。2011年,中国烟草产业消费税7530亿人民币,上缴利税超过6000亿人民币。同时,烟草产业能够在种植、销售等领域带来大量就业。

这些因素导致政府在“控烟”议题上较为尴尬。

从领导层看,最高领导越发意识到“控烟”干系公共健康,在这个公共舆论取得重大发展的时代,“控烟”与否甚至会关系政治前途。高层一旦强力支持“控烟”,对公共健康安全是巨大的推动。

中国政治正在发生转变,从以往的强人政治开始越来越多地向集体领导转变。政治话题也不仅停留在意识形态和经济利益上,公共话题越来越重要。新领导人将有更多动力通过新政策积极干预社会问题,或对公众舆论做出更加积极的回应。而在公众健康安全领域,这种干预将塑造政府积极的形象,从而赢得公众支持。

李成分析,虽然高层没有“高调控烟”,但一些迹象表明“控烟有戏”。政治局成员中“烟民”不多,就算有,也极少在公共场合吸烟。而很多政治文化名人都是积极的禁烟主张者,如彭丽媛、姚明等人。

从中央政府机构看,以工信部为最高分管机构的8个中央机构在烟草领域存在着部门利益,烟草经济思想仍然存在。号称“中国计划经济最后堡垒”的国家烟草专卖局是烟草监督机构,其旗下的中国烟草总公司控制着98%的市场份额。这些利益“纠葛”对“控烟”有一定的阻力。

从省级政府来看,由于经济利益的存在,“控烟”难度很大。一些省份把烟草看成是经济发展的重要动力,云南省甚至把烟草产业定义为经济发展“支柱产业”。烟草产业产生的巨大利益导致严重的地方保护主义,跨省香烟销售仅占26%,只有上海、云南、贵州有60%以上的香烟销往省外。2009年,湖北省甚至宣布:公共部门的职工只能抽本省的烟,以“支持地方经济发展”。另外,烟草产业在一些省份还导致腐败滋生。

李成认为,省级政府对“香烟经济”的重视和保护是“控烟”最大障碍。

从烟草公司角度看,大型烟草公司在政府的各个层面上进行游说,它们与政府之间的密切关系导致了“控烟”难题。而在经济领域,烟草公司近年来频频并购,形成更大的利益集团。

由此可见,烟草产业导致的公共健康安全问题在中国与政治紧密相关,“控烟”看似是社会问题,却“牵一发而动全身”。李成建议,中国“控烟”若要成功,必须充分利用利益体之间的矛盾,推动“烟草政治”结构性改变。基于对高层民生政策的信心,李成对中国“控烟”表示谨慎乐观。

事实上,类似“控烟”的社会健康问题在中国政治社会中并不孤立。人们越来越关系健康话题,关心什么样的企业“在我家周围影响着我的健康”。这些公众问题的妥善解决会提高政府的公信力和执政基础。毕竟,健康是一切的“本钱”,也是国家的未来。

【参考文献】 Cheng LI,The Political Mapping of China’s Tobacco Industry and Anti-Smoking Campaign,John L. Thornton China Center Monograph Series,Number 5, Brookings, October 2012

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