利益集团的游说导致人民币汇率低估

□“政见”观察员 邵立

 

俄勒冈大学助理教授David Steinberg和西北大学副教授史宗翰(Victor Shih)的最新研究结果表明,人民币汇率保持低估的主要原因是利益集团的游说作用。在这里,利益集团主要是指出口相关的外贸企业,即直接受益于低估汇率的经济部门。

两位研究者认为,尽管中国政府在比较政治学研究中仍被视为一个非民主政权,但这并不意味着社会力量不能够左右政府部门的决策。由于外贸企业大都集中在沿海地区,因此企业的游说者会首先会向当地的地方政府或者中央政府驻当地的官员进行游说。由于当地政府和相关官员的政治前途和晋升机会与这些企业的经济成绩密切相关,所以他们会向中央表达倾向支持这些企业利益的政策主张。

研究者还注意到,在中央政府层面,支持外贸企业的中央机构主要是发改委和商务部,它们比支持浮动汇率的中国人民银行的排位要更靠前,这意味着更高的政治影响力。而且,依赖外贸出口保持经济增长的沿海省市领导,在共产党中央委员会里面都有很大的发言权。因此,作者相信中央政府在进行汇率政策的调整的时候,外贸部门在政府内部有更高的话语权。 研究者回顾了2003年到2008年间人民币汇率变化和政府内部的争论来印证自己的观点。在2003年到2005年,央行调整汇率的主张受到商务部、发改委和沿海地方政府的抵制。汇率一直在低位徘徊,但在2006年和2007年,由于出口市场一片利好,股票市场的市值也高速增长,发改委和商务部就减弱了对人民币升值的反对。结果在06年到08年两年内,人民币比美元从8.0:1升到了6.8:1。 2008年,伴随汇率升值,出口企业还面临着出口退税减少,环保政策限制和紧缩的货币政策等多重压力。于是,他们就开始游说活动人民币停止高速度的升值。

作者在访谈中发现,首先是浙江的政府官员请求中央下政策保护出口企业,警告说如果汇率过高会导致大规模的破产和社会动荡。另一方面,商务部也开始代表出口企业请求国务院放慢升值步伐。商务部官员在媒体采访时公开表示,要政府对这些企业伸出援手。商务部还请求政府的智库分析升值会带来的有害后果。 出口企业的第三个渠道是求助商业协会。中国纺织工业协会就曾正式向国务院请求更宽松的政策。在这些努力之后,温家宝和习近平都到了沿海出口省份视察并了解情况。习近平还表达了对这些困难企业的同情。作者认为,这说明和出口企业有紧密关系的最高决策者会非常热心地支持保护出口的政策。在2008年7月,这些意见终于被拿到政治局常委级别的议程上,反对浮动汇率的联盟压过了他们的对手,于是人民币升值的步伐被减缓。

研究者认为,中央制定这一政策,并不是由于全球金融危机的威胁——中国的出口减缓发生在2008年的11月,而减缓人民币升值速度的政令比这提前了四个月。另外,国际压力的观点也不可靠,因为美国给予中国压力升值人民币力度最大是在2003年的秋天,但那时人民币汇率还一直稳定了两年。因此,作者认为,利益集团在背后的政治影响才是人民币政策改变的主要原因。 在

文章的最后,研究者还解释了为什么在1997年到1999年亚洲金融危机时,朱镕基的政府能够坚持人民币不贬值。他们认为,这并不能说明当时政府强硬,或者当时的利益游说集团不够强大,更合理的原因是:由于当时中国实行积极的财政政策,以及出口退税的优惠,让外贸企业能够在国内市场上赚回利润,以及在退税优惠中补偿高汇率的损失,所以他们缺乏游说的动力。

研究者最后总结,中国保持汇率低估的原因,就是支持低汇率的利益集团比他们的对手具有更大的政治影响力。但是,他们也不是总是力图保持汇率在低水平,如果能够在其他政策上得到足够的补偿,出口企业便不会有太大动力去进行游说。

【参考文献】 Steinberg, D. A., and V. C. Shih. 2012. “Interest Group Influence in Authoritarian States: The Political Determinants of Chinese Exchange Rate Policy.” Comparative Political Studies 45 (11) (March 14): 1405–1434. doi:10.1177/0010414012437168.

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