中国腐败的结构性转型:贪污减少,受贿增加?

□“政见”观察员 刘冉 

尽管中国的腐败问题一直是学界关注的焦点之一,但近年来经济与行政上的剧烈变革对腐败所造成的影响却未曾引起太多注意。来自韩国首尔国立大学的Kilkon Ko和新加坡国立大学东亚研究所的翁翠芬最近在《中国季刊》(The China Quarterly)发表文章指出:随着市场经济的发展、公务员选拔制度的改变、审计制度的进步、地方财政监管的加强以及反腐法律法规的陆续实行,改革开放以来 诱发中国腐败问题的因素有了明显的减弱。

他们的研究证明,发生在内部行政程序中的贪腐行为(如挪用公款)有所减少;但与此同时,行贿受贿行为有所加剧。作者认为,这意味着中国的贪腐行为发生了结构性转型。

根据1997年的刑法规定,作者将腐败行为分为经济问题和非经济问题两类。其中,前者包括贪污、贿赂、挪用公款、集体私分、非法所得偷税漏税等,后者包括渎职、 滥用职权、徇私舞弊和重婚等。作者指出,从改革开放到90年代末,中国腐败问题的主要成因有以下几种。

首先,早期下海经商者纷纷牟取暴利,导致工资较低的公务员产生相对剥夺感,于是利用职权弥补经济和心理落差。

其次,中央下放财政管理权,却并未配备相应的监管制度,导致地方政府挪用公款的现象日益严重。

第三,国有企业和计划经济遗留的问题使当时的经济制度存在种种漏洞,如价格双轨制之下,市场价格和政府指定价格的落差给了手握职权的官员谋取私利的机会,地方官 员与国有企业之间的紧密联系也使其能够抓紧国企改革的时机中饱私囊。

第四,公务员系统尸位素餐、人浮于事,且大权集中在各部门“一把手”,缺乏动力和监管。

最后,反腐败相关的法律法规不够健全,对于腐败行为的定义和分类不明确,导致执法不力。

进入21世纪以来,中国的经济制度与行政系统经历了较大的变革,原有的腐败诱因几乎都有显著减轻,腐败行为的类型也逐渐改变。作者收集和分析了中国四个反腐败机 构的数据:中纪委、监察部、最高人民检察院反贪污贿赂总局、人民法院。研究发现,从1998年到2007年,总体而言腐败程度有所下降。2007年的中纪委数据 中,在1290万公务员里,平均每1000名公务员会接到104次举报,其中9.3%会受到调查,1.1%会受到惩处,最终0.19%会被起诉。官员最终被起诉 比例是美国的38.8倍,但相比1998年仍旧下降了28.9%,移送检察机关的比例则下降了57.9%。由于举报数量也相应降低,作者认为这一趋势并非执法力 度下降的结果,而是确实代表着腐败案件的减少。

然而,这段时间内,非经济类腐败案件的比例翻了一番,且惩处力度大大加强。由于非经济类罪名的模糊性,这类案件容易被认为是政治工具,也难以用于作为腐败程度的 指标。考虑到腐败案件总体下降的趋势,这意味着经济类犯罪有减少的趋势。

在经济类犯罪中,贪污和挪用公款等纯粹在行政系统内部进行的腐败案件有大幅度下降,这可能意味着行政管理的改革确实有效,也与国企改制基本完成、贪污机会大大降 低有关。2005年之前,最高比例的经济类犯罪一直是贪污和挪用公款,直到2006年,贿赂类案件才跃居首位。总体来看,贿赂类案件数量在这14年间上升了27 0%,且涉及的高级官员数量有所增加,大案要案的比例也有所上升。

作者认为,贿赂案件涉及公职人员和私人之间的金钱往来,正是私有制和市场经济的迅速发展使得有能力和意愿行贿的群体大大扩张,才导致贿赂行为加剧。由于贿赂并非 在行政系统内部进行,加之越来越多高级官员涉入,导致此类犯罪难以通过单纯的行政改革加以控制,从而发展为一个制度性的政治问题,而这也是目前中国治理腐败问题 所要面临的新挑战。

【参考文献】
Ko, K. And Weng, Q. (2012). Structural Changes in Chinese Corruption.The
China Quarterly 211, 1-23.

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