中国的社会管理:“新社会主义工程”的一部分

□“政见”观察员 邵立

中国的改革,是向北美西欧式自由主义政治过渡的过程,还是一种维护本身政治秩序的努力?西方学界没有一个统一的答案。荷兰莱顿大学中国研究中心的彭轲(Frank. N. Pieke)教授,今年六月在学术期刊《China Information》上发表了对这个问题的最新研究成果。

彭轲认为,中国政府在改革的过程中,构建了一个“新社会主义”(neo-socialism)的社会工程(social engineering)。新社会主义,意味着中共的执政目标从共产主义乌托邦变成了技术官僚式的实用主义,即建立一个强大和平的现代中国,以及同样强大、有效而富有远见的政府。执政党的核心守则不再是意识形态,取而代之的是对党的地位的维护。他认为,在这个过程中,共产党通过“国家-法团主义”(statist corporatist)战略,即具体通过公共管理,推行法治,鼓励社会自愿组织等措施,实质上加强了党的主导地位。

“法团主义”是和一元主义、多元主义相对应的概念。这个概念描述了一个社会系统里,人们根据自己的社会特性(例如职业、社会阶层等)被归入相应的社会组织之内。在系统内,政府处于核心,它否认多元主义中社会组织的高度自主,但也不是一元主义的完全独裁。政府只与有限数量的社会组织、利益集团进行谈判。因此人们只能通过这些认可的组织有限地影响国家决策。

彭轲认为,新社会主义的核心战略便是有选择性的、偏袒的以及渐进的市场化。国家并没有从市场完全退出。相反,市场力量的发展提供了资源给国家,让国家机构和国有企业在市场里扮演着管理者的角色,掌握着重要利益。与此同时,市场化的竞争性也被引进到共产党的干部培训与选拔计划里,把新自由主义理念与本土官员培养的老办法结合在一起,以此加强党在中国社会的领导地位。

为了证明自己的观点,彭轲梳理了中央政府对“社会管理”的修辞与实践。

改革前的历史里,中共并没有类似社会管理的理念。对官员的培训以“党建”的名义来进行。在1980年代,行政管理(public administration)在中国才被正式承认为一门独立的学科,但当时行政管理侧重的是提高行政官员管理社会的能力。

1990年代后半期,在中国学界,刘熙瑞、曾峻等人提出用公共管理(public management)代替行政管理。因为在市场经济的条件下,政府不再是公共服务的主宰,仅仅是服务提供者之一。公共管理超越了行政管理仅仅着眼于政府的局限,关注整个公共领域的事务,包括立法、司法、国企、政党、社会组织和事业单位等。但是,公共管理依然强调政府在中国社会里的核心地位和特殊性,其他组织仅仅扮演补充的角色。

彭轲分析道,对公共管理概念的引入,相当于把民主和公民社会的诉求进行去政治化,即去掉这些理念的新自由主义色彩。刘熙瑞等人还把民主化和公民社会的诉求构建成共产党对中国现代化本身的愿景,这种话语间的变化实际是技术官僚式行政改革的一部分。彭认为,其更深厚的背景即是新社会主义的改造工程。

这种“去政治化”方针在进入21世纪以后变得越发明显。彭回顾了胡锦涛在2005年关于行政改革的讲话,他在政府职能的叙述中提到了“社会管理”一词。与以往不同的是,社会管理更强调一种自治机制(autonomous mechanisms),即通过基层社会组织自治来维护政治秩序,比如通过社区建设来实现自我管理。这种管理是在正式行政机构所不能及的社会层面开展的,它的目标必须与共产党的需要和愿景保持一致。

彭轲认为,鼓励公共部门(public sector)自治是一种新自由主义的理念,与共产党所要坚持的党的领导地位似乎是相冲突的。但是,由于不同政治观点和政治利益之间的冲突被去政治化,这种社会管理理念实际上能够限制公共组织的自主性。因为根据法团主义的模型,这些有一定自主权的公共组织在政策制定的过程中,并不能拥有自由表达的空间。他们必须顾及法团主义社会对于整体利益和社会和谐统一的目标,从而“服从大局”。

彭继续追溯社会管理话语的上升。他留意到周永康在2006年《人民日报》上刊发的文章,把社会管理视为一个解决社会问题从而维护社会稳定的万能解决方案。社会管理在这里有着丰富的内涵,包括了教育和医疗的投入,环境保护,加强公共参与和公共服务,建立对灾害、事故、公共安全事件、社会矛盾冲突的快速反应机制等等。彭认为周文既把社会管理视为一个长远的系统工程,也把它看作解决现实问题的常规手段,即把对公共安全的限制与对公共组织的自治两面诉求充满矛盾地结合在一起。

社会管理最终在十二五规划中成为一个切实提出的政府目标,包括了社区的自治民主建设、公共服务建设以及自治社会组织的发展。此外还建立冲突调节的机制,鼓励更多地表达公众观点。但是,彭轲同时观察到,社会管理里诸多计划的进展程度是快慢不一的。出于维护社会稳定的要求,对于公共危机(例如天灾、群体性事件等)的快速反应机制建立得比较完善,但例如食品药品的行业规范和安全保证,却远远落后。

彭轲的结论是,社会管理是新社会主义计划的一部分,它同时成为中国政府用以解决现实社会问题的一个总揽的解决方案。社会管理内涵里那些自相矛盾的政策导向,是为了维护社会稳定而进行服务的。另外,共产党对社会管理的坚持,还反映了他们对社会工程的深信不疑:社会管理能够帮助政府打造一个法团主义式的国家。据此,他认为问题不在于中国是否走向西方民主或是专制,而在于共产党能不能真的打造一个理想蓝图里的社会。

他对此还没有明确的答案。

【参考文献】
Pieke, F. N. 2012. “The Communist Party and Social Management in China.” China Information 26 (2) (June 17): 149–165. doi:10.1177/0920203X12442864.

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