谁制定了中国的外交政策?

(本文已刊发于2012年9月5日出版的《青年参考》)

□“政见”观察员 宿亮

中国正逐步成为国际社会中具有重要影响的行为体,中国的外交政策关乎许多全球性问题的走向。而中国社会的多元化趋势,导致外交政策的制定比以往更加复杂。不少国际政治研究者和观察者都有这样的疑问:究竟谁在中国外交政策中发挥着作用?

斯德哥尔摩国际和平研究所(SIPRI)学者Linda JakobsonDean Knox认为,中国外交政策是一系列行为体互动的结果。这些行为体中不仅有党、政府、军队,还包括处于传统权力结构边缘的能源企业、金融机构、地方政府、研究组织、媒体和网民等。

例如,作为“新外交行为体”的网民在中国外交中发挥着特殊的作用。很多时候,网络民族主义情感高涨,网民批评政府过分屈从国际压力。虽然这种声音对中国外交政策影响有限,但执政者已注意到这种质疑。因此,在国际危机中,特别是牵涉美国或日本时,中国的外交政策往往会受网络声音的影响。

不过,中国外交政策制定过程远非一幅清晰画面。单从外交政策的行为体看,他们中有些在政策制定过程中希望通过发动公共舆论来影响政策输出;有些行为体则只是在关乎自身利益的时候发声。由于各自角度不同,互动方式也不相同,从外部很难清晰窥见。

学者们能够达成一致的是,传统意义上的外交决策部门,也就是外交部,仅仅是中国外交政策制定中的行为体之一,甚至不是最重要的。党中央、政府相关部门和军方在不同外交话题中,诉求各不相同,都会对政策制定形成影响。

跳出政策制定“黑箱”,从外部看来,中国外交政策在新时期存在三个特点。

首先,能影响外交政策的权威力量多元,能在外交政策中握有发言权的机构不少,这些不同力量和机构还面临相互权限重叠和竞争。例如,大型国企和在中国运营的跨国企业可能平时并不关心外交政策,但一旦触及能源安全等牵涉它们的国际议题时,这些企业就会发声,试图影响政策。另外,军队对外交政策的态度也愈发成为外交领域值得重视的方面,高级军官在公开场合评论外交政策成为中国国内新现象,而且军方对展示军力越来越有自信。这些都是能够影响最终政策输出的力量。

其次,虽然影响中国外交政策制定的所有行为体都认为参与全球化是不可避免的,但对于中国是否应优先推进全面国际化的问题,不同行为体的态度不一。很多行为体认为在国际化过程中应保持警惕,这种想法影响着中国接触世界的程度。

最后,很多外交政策制定的行为体认定,中国应在指定国际规则方面发挥更加积极的作用以保护自身利益。特别是对于“新外交政策行为体”而言,中国在国际上不能过于“顺从”西方国家的要求。许多中国利益集团认为要求中国在国际问题上做出更多贡献的想法是压制中国崛起。他们表示,中国在国际问题上贡献力量应换取在一些问题上西方的让步。

无论如何细分外交行为体,这三大特征——权威多元、国际化程度之辩、保卫核心利益——正在改变着中国外交政策的核心以及中国对外打交道的方式。

两位学者对中国外交政策制定机制的观察试图理顺政策制定进程,对于了解新时期中国外交有重要意义。当然,在了解机制的同时,还不应忽略外交的“中国化”内容,例如,人际和机构间的关系、意识形态、民族主义以及教育都是中国外交政策分析中不可或缺的部分。

【参考文献】
Linda Jakobson and Dean KnoxNew, Foreign policy actors in China, SIPRI Policy Paper, September 2010

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