上访者为何能保持对中央政府的信任?

□“政见”观察员 刘冉

在过去二十年里的多次社会调查中,中国民众对于中央政府的信任程度一直十分稳定。2000年的世界价值观调查(World Values Survey)和2002年的亚洲民主动态调查(Asian Barometer Survey)均显示,超过85%的中国受访者对中央政府有较高的信心;2006年的亚洲民主动态调查显示,85%的受访者相信中央政府的决定最有利于社会;2 008年的中国调查(China Survey)则发现,86%的受访者对中央政府官员“十分信任”或“基本信任”。

在现有的政治信任理论中,这些数据无法得到充分的解释:尽管经济的高速发展可能有助于形成对政府能力的认同,但中国同样面临着层出不穷的问题:严重的腐败、不断 扩大的贫富差距和仍需健全的司法制度……在理论上,这些因素会极大伤害民众对政府的信任。那么,究竟为何民众对于中央政府的信心依然高居不下?

香港中文大学政治与政府行政学系的李连江教授即将在《现代中国》(Modern China)学刊发表的论文探讨了这一谜题。他提出了两种可能的解释:一方面,通过访问进京上访者,他发现信任具有弹性,原本最可能对中央政府失去希望的人却能 够牢牢把持住最后的期待;另一方面,通过2011年进行的一项地方性调查,他指出普通民众对中央政府的信任程度可能在调查数据中被高估。

在自然科学中,测试物体弹性的方法之一是不断增加压力,直至其无法承受;与此类似,心理学家与政治学家借用“弹性”的意涵,探索个人心理或社会管治的压力临界点 ,而进京上访人群是一个极为合适的研究群体。过去的研究表明,进京上访者(特别是首次上访者)通常对中央政府抱有较高的信任;然而漫漫上访路上荆棘遍布,以合法 途径寻求信访办的帮助很难奏效,采用更为激烈的方式又可能招致拘留乃至入狱,随之而来的失望与痛苦往往使得上访者对政府的信任产生动摇。尽管如此,仍有相当一部 分上访者保持住了这份信任,为探明这种“信任弹性”背后的机制,李连江访问了超过一百名上访者,总结出了某些共同的特性。

一开始,上访者对中央政府的认识具有两个特点。首先,他们将所有的中央政府机关视为一个不可分割整体,统一称之为“中央”,即使最低级别的官员和部门也被视为中 央的全权代表。其次,上访者对中央的各个方面均抱有同等程度的信任,包括其承诺、能力、公平、效率等;因此,首次上访者往往期待自己的问题能够得到迅速和彻底的 解决。

然而在现实面前,这种充分和全然的信任不久就会消退,这往往会经过三个阶段;

第一阶段发生在信访局,此时上访者通常会耐心等待,直到得到“回执”,认为自己已经得到了应有的重视。然而,由于缺乏权力和资源进行调查,信访办开具的回执通常 只是建议当地机关重视上访者的问题,并不具备法律和行政效力。上访者最初将其视为尚方宝剑,最终却发现地方政府将其视同废纸。直到此时,仍有相当一部分上访者会 认为,信访局具有帮助他们的良好意愿,只是缺乏能力执行。然而近年来,信访局官员收受地方政府贿赂的情况时有发生,了解这一信息的上访者对信访局的信任才会降至 冰点。

进入第二个阶段,部分上访者会将信访局从“中央”的范畴中剔除出去,转而向组织部、中纪委、最高人民法院、人大、政协等被称为“大部”的机构求助。由于“大部” 通常比信访局难以接触,这个过程往往漫长而艰难,反而令不少上访者在彻底失望之前保持了信心。而在上访“大部”失败之后,上访者会将“大部”也剔除出“中央”, 转而认为政治局才是真正的中央,人大、政协等不过是“花瓶”,理所应当地无法解决问题。

最终,上访者会将“中央”锁定为政治局常委。到这一步,上访者的途径已经十分受限,只能通过信件、网络和媒体来尝试将自己的案件转达到常委耳中。进入第三阶段后 ,仍有一部分上访者认为,常委中有值得彻底信任的成员,特别是主席和总理永远是关心人民的,只要他们肯插手,就没有解决不了的问题。

这种逐步将不信任的机构剔除出“中央”的心态,使相当一部分上访者最终仍能保持对“中央”的信念,好比较低等级的中央部门充当了“缓冲带”。此外,由于每一个阶 段都比前一步更加艰难,也需要花费更多时间,许多上访者一直在其中的某个位置挣扎,避免了最后的彻底失望。最终,将“中央”等同于两位最高领导人,这一念头几乎 使得上访者对中央的信任坚不可摧。

李连江指出,由于上访者对于中央的理解不同,他们对中央政府的信任也很难衡量。对每一个特定受访者而言,“信任”的对象和含义都可能有所不同:究竟是信任在职官 员、特定政府机构还是整个体制?究竟是相信他们的意愿、能力还是道德水平?若无法准确衡量其中的区别,受访者对中央政府的信任会被夸大,他们对于不同政府部门逐 步丧失信任感的过程也将被掩盖。而如果普通中国民众对“中央”的认识也类似于上访者,那么相关调查结论必然会存在偏差。2011年,李连江就此疑虑对400名普 通受访者进行初步调查,得到了类似的结果:受访者对“中央”的定义并不一致,他们更倾向于将较高等级的官员视为“中央领导”。

民众对于政府的信任是中国政府认受性的重要来源,即使只是部分丧失民众信任,也将对政府的管治能力产生严重影响。由此,李连江指出,相关社会调查应当充分考虑到 受访者对于“中央政府”含义的理解,以及信任的多种维度,否则,调查得出的数字将会在一定程度掩盖中国社会存在的深层不安。

【参考文献】
Lianjiang, Li (2012). The Magnitude and Resilience of Trust in the Center:
Evidence from Interviews with Petitioners in Beijing and a Local Survey in
Rural China. Forthcoming in Modern China.

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