村村通工程:集体负债之路?

□“政见”观察员 刘冉

“要想富,先修路。”在中国农村,交通基础设施条件往往是决定经济发展和村民收入的重要前提;正因如此,农村政策也往往以交通建设为重要内容。然而,良好的意愿未必能够如愿带来完美的结果。美国斯坦福大学社会学系的周雪光近日在学术期刊《现代中国》(Modern China)发表论文,针对河北省2004年起开展的“村村通公路工程”展开研究。他指出:中央政策在地方的贯彻过程中出现偏差,造成了集体负债和地方管治能力削弱等不曾预料到的问题。

作为村村通工程的一部分,2004年,河北省政府发动了“村村通公路”工程,旨在为每一个村子修一条连通主要公路的水泥路,从而拓展农村交通路网,将偏远村落聚合成为区域经济中心。作者对该工程覆盖范围内的某镇进行了长达五年的跟踪研究,发现这项原本具有良好意愿的政策在地方实行过程中造成了巨额集体负债现象,严重影响了村民生活,进而削弱了集体管治能力。

在中国研究的视野中,地方政府对中央政策的执行过程一直饱受争议。一方面,中国现有的政绩评价系统激励着地方官员跟随上级政府决策,以争取提升的机会;另一方面,许多政策项目附带的拨款严重不足,巧妇难为无米之炊的地方政府必须自行解决资金问题。

如同诸多公共工程一样,村村通营造了一个十分美好的愿景,然而从一开始就存在的资金缺口使它更像是一座空中楼阁。河北省政府声称,该项目资金将有三个主要来源:其一,省交通厅直接拨款;其二,下级政府相关部门拨款;其三,社会筹款。然而经过层层转达之后,镇政府所拿到的拨款只有每公里7万元人民币,且只以水泥形式发放;而水泥又以高于市场平均水平的价格在县政府旗下的水泥厂购买。在这一地区,即使将村民的免费或低价劳动计算在内,每一公里公路建设的成本也需要约24万元。也就是说,村村通工程的每一公里道路,都面临17万元的资金缺口——该地区的人均年收入还不到3000元。

作者研究了被镇政府选中参与村村通工程的两个村子。由于过去欠下的农村税和乡镇企业倒闭所造成的大量遗留问题,两个村子都负有债务,但仍持有部分集体资产。面对村村通工程,两个村子的积极程度和动员方式有所不同,但到工程完成之时,它们分别修建了4.5公里和1.5公里道路,分别导致产生集体债务63万元和20万元。

事实上,对村委会来说,比起工程完成之后如何清偿债务,更早要面对的问题是:在起始资金花光之后,如何能获得资源来完成工程?他们采取的方式是:赊。在修路过程中所需要的建筑材料、交通工具和食物等基本物资都是赊来的,也就是说,工程结束之时,两个村委会都至少多了几十个不同的债主。

风险如此之高的资源动员方式何以成为可能?作者认为,非正式社会关系在其中起到了主要作用。然而,同以往研究中关注的互惠式和持续式社会关系不同,村委会所利用的社会关系是静态且虚弱的:他们几乎敲响了每一扇够得到的门,将所有关系利用到最大程度,而这种利用往往是带有欺骗性和一次性的。例如,当他们以村委会名义在加油站赊账但逾期未还之后,下一次就只能换一家加油站继续赊。此外,尽管镇政府本身不肯提供拨款,但毕竟该项目是其政绩的一部分,因此镇领导也比较积极地动用自己的社会关系帮助村委会筹款。

对出借方而言,之所以同意借款给早已负债累累的村委会,也有多方面原因。

其一,村委会成员与出借方大都相识多年,有较强的社会关系;其二,出借方知道村委会持有集体财产,必要时可以作为抵押;其三,生活在同一地域的出借方,大多也期待道路修建完成之后能够有利于自己的生意。此外,部分出借方有强行催款的能力,例如其中一个运输队在工程结束后不久便纠集成员以大型车辆堵住入村道路,最终成功讨到欠款。

与村委会的社会关系更为紧密或缺乏催款能力的债权人就没有那么幸运了。作者惊讶地发现,直到工程完成之后,相关机构和人员完全没有任何清偿债务的计划和打算,而是保持“车到山前必有路”的心态;他将这种浑浑噩噩的态度形容为“仿佛没有明天”。事实上,面对反复的催债,焦头烂额的村委会不得不通过挪用斜坡治理专项资金、贩卖集体所有土地等方式来勉强清偿债务。此后,村委会的资源动员能力受到严重削弱,村委成员的个人声誉也大为受损。

作者指出,类似村村通工程的政策实行模式屡见不鲜,根本原因在于弱小的社会和民间社区无力抵挡过于主动和强大的国家。引用政治学者James Scott的著作,作者认为由国家发起的社会工程一旦结合了四个要素便最容易产生灾难性后果:其一是对自然和社会的行政式管理;其二是高度现代主义的意识形态;其三是有能力和意愿不惜一切代价将现代主义理念付诸现实的威权主义国家;其四是无力抵挡国家力量的弱小的公民社会。这一切在村村通工程中都有所体现。同时,在新近崛起的科层制官僚体系之下,各级官员只在乎能否完成任务、体现政绩,却无需为长远经济发展负责,这也是工程得以上马并顺利完成的重要原因。

最后,作者再次总结了村村通工程可能造成的弊端:首先,该工程占用和消耗的大批资源原本可能有效率更高的利用和分配方式;其次,政府支持下的公共工程一旦失败或出现问题,将严重损害政府形象,久而久之便导致村民对政府的极度不信任,引发官民冲突;第三,由于工程带来的集体债务难以偿还,村委会的管治能力和资源动员能力遭到削弱;第四,政府的强力干预可能阻止了社区公共领域的发展。

因此,尽管工程本身的确从硬件上为农村地区营造了较好的交通条件,以历史发展的眼光来看也确实影响深远,但我们必须对其造成的伤害充分警醒;若不负责任的政府工程一再上马,当地的社会关系和公众信任便可能饱受侵蚀。

【参考资料】
Zhou, Xueguang. (2012). The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies, Social Institutions, and Public Goods Provision. Modern China 38: 271-307.
Scott, James C. (1998) Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. New Haven, CT: Yale Univ. Press

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