基层官员自主权:促生“三赢”

□“政见”观察员 汪吕杰

在中国的政治体制中,县、乡两级政府肩负着极其重要的责任和任务。但是由于国情的复杂和某些制度的不合理,基层干群关系往往又充满着危机。那么,基层官员应该具有多大的自主权,同时又要受到何种的监督,才能承担起服务亿万农民的责任呢?

对此,德国图宾根大学的古特·舒伯特教授和安娜·阿勒斯选取陕西米脂、浙江庆元和江西定南进行调研,并在2012年1月出版的学术期刊《The China Journal》上著文解说。作者认为,随着新农村建设的开展,地方基层政府获得了一定程度的自主权,而这份自主权往往能促使地方政府综合考虑各方面利益,最终实现中央政府,地方政府和基层群众的三赢。

在新农村建设项目开展之前,因为21世纪初推行的税费改革,地方政府的财政收入被极大限制,自主权也因此被极大削弱。与此同时,这为地方政府去除了频征税费的动机,并以此缓和日益紧张的干群关系。基层官员可以借此将自身定位为地方发展的代言人,以此取信基层群众。

2006年制定的十一五计划注明了新农村建设的二十字目标:生产发展,生活富裕,乡风文明,村容整洁,管理民主。二十字目标内容极为广泛,包括农业的现代化,农村管理的改进,农民福利的增加,农村教育的加强,以及财政制度的改革。而这一切都需要大量资金的投入。但在绝多数农村地区,当地均无法独立承担相关费用,只能依靠于上级政府的转移支付。在作者调查的三个县,新农村建设的资金也主要通过新的财政制度由上级政府调拨。

中央政府任何一项政策都需要地方政府去具体执行。新农村建设的大量资金注入使得财政自主权被税费改革严重削弱的地方政府获得了大笔可自主支配的资金,一定程度上恢复了财政的自主权。

在县级政府,新农村建设的领导体制主要包括新农村办公室和新农村建设领导小组,虽然挂靠于党委农工部,但其领导成员包括了县委书记,县长和主要部门的相关领导。由这个领导小组负责具体乡镇规划的选择和执行,资金的分配。

首先,县委、县政府会根据上级政府的新农村建设政策的相关纲领,结合当地情况,赋予其更多的细节。之后,乡镇政府通知治下村庄,哪些项目可以吸引到新农村建设的资金。第三,相关村庄决定具体实践哪些项目,并由乡镇政府斟酌选择,统一汇报。最终的决定将由新农村建设领导小组做出。

在整个决定过程中,县级领导具有最终的决定权,乡镇干部是帮手,村级干部按部就班执行,村民往往被排除在决策过程之外,只有在江西定南,因为省委的要求和赣州模式的推行,任何一项工程的实施都需要村民大会85%的支持。同时成立村民新农村建设理事会,由村支书,村主任和氏族老人组成。同时,乡镇干部被要求下村,包村,与村民频繁交流,以保证相关项目能够获得普遍支持。

新农村建设的模式在各地也有诸多不同。陕西米脂推行的是示范村模式,少数成功的示范村不仅是各级领导考察的重点,也相应获得了新农村建设相应资金的大多数。但是作者发现,此类示范村的示范作用却是非常有限的,很难起到带动附近地区发展的作用,即使当地官员也无法正面回应作者的质疑。示范村模式对于这个村庄的作用是显而易见的,但整体而言却收效甚微,甚至可以说,示范村的主要作用就是在于迎合上级领导的考察。

庆元和定南则是将关注点放在了项目之上,例如抽水马桶和自来水管道的普及,这样的项目可以同时惠及数个村落。同时也因为此类项目的推广事先征求了当地农民的意见,群众参与的积极性较高,新农村建设在当地获得普遍支持。

通过观察,作者发现,在一定的财政自主权的保障下,基层干部的积极性被充分提高,他们通过严格,高效的执行发展规划,一方面满足广大群众对于经济发展和社会福利的需求,另一方面也能满足中央政府对经济发展,城市化和社会稳定的要求,并借此合法化自身的利益和权力。

不过,在积极肯定基层政府的自主权的同时,作者也指出了相应的风险——首先,虽然上级政府有相应的项目考核和干部考核制度,但其约束性值得质疑。基层官员作为政策的具体执行者,能够通过影响政府的预算、结果的评估,以及信息的反馈等渠道,反过来影响了后续政策的制定,并借此服务于他们的群体利益。也因为监督体制的薄弱,腐败也在随时产生。更为严重的是,在某些情况下,基层官员只关心财政资金的分配,但没有充分考虑当地农民的利益,从而导致某些严重伤害农民利益的情况。

参考资料:Gunter Schubert, Anna L. Ahlers, “County and township cadres as a strategic group: ‘Building a new socialist countryside’ in three provinces”, The China Journal, No.67, January 2012.

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