“三农直补”应向低收入地区和低收入人群适当倾斜

□“政见”观察员 陶郁

进入新世纪以来,农业、农村和农民逐渐成为了中国政府的工作重点。从2003年开始,国家陆续出台了一系列针对“三农”的直接补贴政策。根据财政部公布的数据,在“多予少取放活”方针的引导下,中央政府对于“三农”的投入从2003年的2144亿元激增至了2009年的7253亿元,年均涨幅高达22.5个百分点。

这些政策有没有起到理想的效果?根据中国农业大学教授林万龙和英国牛津大学教授黄佩华(Christine Wong)近日联合在《中国研究》(The China Journal)期刊上发表的研究成果,我们可以判断:从总体上来看,针对“三农”的直接补贴显著降低了中国农村的绝对贫困发生率;然而,就补贴资金的具体流向而言,高收入农户、党员所在的农户以及富裕地区的农户受益更大,而户主教育水平较低或户主为少数民族的家庭则收益相对较小。这说明,至少在国家对“三农”进行直接补贴的最初几年间,政策并未充分惠及最贫困人口,也未能有效弥合地区间的收入差异。

根据林万龙和黄佩华的总结,截至2009年,国家共出台了12项针对“三农”的主要“直补”政策。在促进农业生产方面,国家于2002年和2004年分别出台了由农业部负责执行的优质种子购买补贴政策和农业机具购买补贴政策,并于2002年、2004年和2006年分别出台了“粮食直补”、粮食风险基金补贴和“农资综合直补”等三项由财政部负责落实的政策。在提升农村社会福利和公共服务方面,国家于2001年出台了由教育部负责执行的“两免一补”政策,于2003年出台了由卫生部主导落实的新型农村合作医疗计划,于2003年和2007年分别出台了由民政部主导落实的农村医疗救助基金计划和农村“低保”政策,又于2009年出台了由人力资源和社会保障部负责实施的新型农村社会养老保险计划。在改善农民生活条件方面,国家于2003年出台了由农业部负责落实的沼气设施补贴政策,并于2007年出台了由商务部负责落实的家电购买补贴政策。

两位研究者指出,截至2009年,直接补贴在国家所有“三农”支出中所占的比例已经达到三成,而这一趋势将在“十二五”期间持续下去。根据他们的计算,2009年中央政府在“三农直补”方面的支出为2347亿元,而各级政府在该领域的总支出达到了3000亿元,约占预算总支出的百分之四。

在这一系列强有力的补贴政策作用下,2009年中国农村的人均净收入较2003年几乎翻了一番,而补贴在农村家庭收入中的比例也从0.5%激增到了4.7%;然而,在同一时期内,中国城乡居民之间的收入差距仍在扩大,即使考虑“三农直补”的金额,2009年城市居民的人均年收入仍为农村居民的3.26倍。

那么,针对“三农”的直接补贴资金更容易流向哪些类型的农户呢?为回答这一问题,林万龙和黄佩华对农业部的一项调查数据进行了分析。该调查完成于2005年,覆盖了31个省级行政单位中的346个县,共涉及24000个农户,而林万龙和黄佩华所分析的数据约占样本总数的三分之一。通过构建统计模型,林万龙和黄佩华发现:在其他条件类似的情况下,那些拥有较多耕地的农户,其获得的补贴也较高;相应地,收入更高的农户,获得的补贴也相对更高。与此同时,在其他条件类似的情况下,户主教育程度较高、户主为汉族以及包含党员的家庭更容易获得补贴,林万龙和黄佩华猜想:原因可能在于这些家庭拥有更高的社会地位、更多的社会资源以及更好的信息渠道。最后,在那些地方财政能力更强的省份中,农民获得的补贴也相对更高。

应该指出,“三农直补”未能额外照顾社会中最为贫穷和最易受到天灾人祸伤害的群体,是由多方面原因造成的。例如,就农业生产而言,基于国家粮食安全方面的考虑,中央政策明确规定补贴应“重点向粮食主产区、农业大省倾斜,向种粮大户、农机大户倾斜”,这虽然在一定程度上造成了农户间和地区间在接受补贴金额上的差异,但总的来看有其合理性;而在政策不予干预的情况下,部分农户由于具有社会地位或社会资源方便的优势、部分地区由于生活和消费水平相对较高,自然都更有可能获得相对较多的补贴。

然而,国家对于“三农”进行直接补贴的一个重要初衷,乃是在于缩小城乡间和地区间的收入差异、促进社会和谐;从这个角度来说,“三农直补”政策在推到社会公平方面的作用仍然有待加强。在提升农民收入总体水平的基础上,针对“三农”的直接补贴,应当考虑向低收入地区和低收入人群适当倾斜。

【参考资料】
Lin, Wanlong and Christine Wong. 2012. “Are Beijing’s Equalization Policies Reaching the Poor? An Analysis of Direct Subsidies under the ‘Three Rurals’ (Sannong).” The China Journal 67: 23-46.

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