草根组织与政府:互相需要,互相怀疑

□“政见”观察员 刘冉 

对于社会组织的作用,有两种截然不同的看法。托克维尔在对美国民主的诠释中高度评价社会组织,认为独立的社会组织能够对国家形成压力,从而推动民主发展;国家法 团主义则认为,威权国家会主动对社会团体进行吸纳和拉拢,从而维持社会管制。

香港中文大学的安子杰(Anthony J. Spires)指出,这两种理论模型都无法解释目前中国草根组织的生存现状。他在发表于《美国社会学学刊》(American Journal of Sociology)中的论文《偶发共生与威权国家中的公民社会:理解中国草根组织的生存现状》中提出“偶发共生”这一概念,用以解释中国草根组织艰难求生的现状。

“偶发共生”概念的提出基于威权体制下社会生活的特点,包含两层含义:其一,国家管治与政策实施呈现碎片化,法律和行政规定无法从中央到地方得到一致的贯彻执行 ;其二,政府与草根组织之间呈现相互利用和相互怀疑的关系,并非不共戴天,也非和谐共存。

一方面,草根组织希望提供社会服务、解决社会问题;另一方面,地方政府官员也希望打造政绩,避免辖区内的问题引起上级注意。在这样脆弱和偶发的合作关系之下,草 根组织必须严格限制自身规模和活动范围,不能提出改革和民主诉求,也不能吸引过多注意,以免使地方官员的管治能力受到怀疑。这种关系尽管能够使二者同时获利,但绝非平等——政府时刻处于上风。

法团主义者将威权政府当作铁板一块,但事实上,即使在一党专政体制之下,中国依然呈现出碎片化的管治;各级政府有着各自不同的关注点和利益驱使,因此在政策的制 定和实行上会出现不同的举措。当中央政府比地方政府更有意愿开放对民间组织的限制,草根组织便纷纷力图与“上级”政府建立良好关系以寻求保护,这种关系往往通过 私人交往而非官方途径建立。然而在中国层层官僚体制之下,中央对地方的影响有时也未必奏效。

在中国,官员的考量主要基于“政绩”,而政绩主要体现为经济发展和社会稳定。因此,若NGO能够将其工作与当地官员的政绩联系起来(例如安置流浪儿童、提供教育 补助),便能够获得相对较宽松的发展空间;而若NGO的工作暴露了当地政府工作的缺陷(例如环境问题、艾滋病议题),则很有可能举步维艰。另外,草根组织还要学 会照顾地方官员的“面子”,保持的良好的请示和汇报态度,否则便可能遭遇翻脸不认人的情况。

由于中国民间组织注册过程中的多重障碍,部分草根组织并没有获得合法地位。与此同时,由于各地民政部门缺乏人手和意愿贯彻对草根组织的监控,因此相关法律法规并 没有得到认真的执行;即使中央政府民政部的NGO管理部门,也要依靠不到五十人来监控超过1800个直属NGO,这几乎不可能做到。因此,草根组织往往递交年度 报告就可以过关,也能够时时打“擦边球”来测试当地政府的容忍底线。

此外,中国的媒体管制作为一把双刃剑,也促成了政府与草根组织“偶发共生”的局面。政府对当地草根组织和社会运动的管理措施无法见报,反而令其他组织不知实情, 无法起到“杀鸡儆猴”的功效。由于媒体管制,政府的信息源也同样受到限制,过多依赖下级汇报,而地方政府官员对上级又总是“报喜不报忧”,这便使得草根组织在不 吸引过多注意的前提下得到生存空间。

由此,草根组织与政府形成了“互相需要,互相怀疑”的共存关系。然而,这种脆弱的关系几乎完全维系于地方官员的利益计算,每一个草根组织头上都高悬着达摩克利斯 之剑。双方严重不平等的地位使得草根组织倾向于自我设限,在相关制度法规和整个政治生态改变之前,几乎不可能获得真正的发展。

安子杰最后指出,政府与社会组织之间的“偶发共生”关系,在其他威权政体下(如朝鲜和古巴)可能同样存在;其本质相同,但政府对民间团体的容忍度可能有所差异。 他认为,这一概念比法团主义更确切和清晰地诠释了威权国家与社会之间的互动逻辑。

【参考文献】
Spires, A.(2011). Contingent Symbiosis and Civil Society in an
Authoritarian State: Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs.
American Journal of Sociology, 117, 1-45.

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