中国对非投资:政府与国企间的矛盾

□“政见”观察员 宿亮

中国推行对非战略,关键性目标在于塑造负责任大国形象,增强软实力。与此同时,中国企业、特别是国企在执行“走出去”战略过程中,涌入非洲,一方面投资设厂,另一方面承接各种中国援非项目。

然而,越来越多的非洲国家指责中国国企在投资过程中行为不当,例如压低工资、不改善生产条件等等,影响中国形象的构建。

著名中国问题专家、斯德哥尔摩国际和平研究所美国学者季北慈(Gill Bates)和美国公谊服务会大连办事处吴瑞利(James Reilly)将这种情形表述为“委托人-代理人困境”。

所谓“委托人-代理人困境”,指的是中国政府(委托人)的外交目标与它在非洲的“代理人”——即在非洲投资的国企——之间的矛盾与紧张。

季北慈认为,中国政府的非洲战略是参与非洲的经济政治复兴,以经援、外交等方式,营造中国企业投资的良好环境,并鼓励国企进驻非洲。但随着中国越来越多地依赖国企执行这一战略,政府与国企之间的矛盾愈发深刻地影响着中国国际形象和提升全球软实力的整体战略。

大规模国企进驻非洲,始于2002年。当时的“国内50强”国企对非投资享受低息贷款、减免税收等优惠政策。截至2007年,700多家中国企业在非洲投资,其中大部分是国企,涉及石油、矿产、建筑、制造、贸易等产业,大量中国工人在非洲打工。

中国政府依靠一套复杂的体系监督管理这些国企,涉及国有资产委员会、商务部、外交部、国有银行以及各级地方政府。

国资委既不是国企的唯一所有者,也不是绝对控股者。由于多数国企在国内或国外股市上市,一旦股价下跌,损失最大的是国资委。因此,即便国企行为有违外交利益,国资委还是有明确的动机推动国企利益最大化。

商务部中四个部门关联对非外交。其中,西亚与非洲事务司鼓励国企投资非洲,并推介宣传相关信息;对外投资与经济合作司分管对外投资企业的注册和管理;外援司分管中国对援项目的招标、监督,这些项目多由国企承担;另外,商务部派驻当地使馆的商务处直接管理在当地投资的国企。

外交部在国企管理上没有太多职能,但须保护驻在国中国公民领事安全。

国有银行对国企投资非洲介入很深。中国进出口银行向投资非洲的国企提供出口许可、贷款支持和国际担保;国家开发银行也多次贷款给在非洲活动的国企。

另外,地方政府也发挥重要作用。省属国企占中国对外投资总量的88%。

正是由于这一复杂的管理体系,使得政府难以控制国企在非洲的行为。首先,这些国企分属中央、省、市,划归不同部门负责,难以达成有效协调监督;其次,由于政府能力、地理距离和国企隐瞒信息的行为,政府管理者很难及时发现问题;第三,国企经济利益以及它们代表的部门利益可能与国家外交利益发生冲突。

在实际运作中,商务部、地方政府、国资委各有一摊,都希望旗下国企最大化盈利,而外交部只能通过使馆商务处低级别官员管理监督国企。所以,国企模式看上去并非观察家所分析的那样高效和铁板一块。

一方面,国企之间在非洲竞争激烈,迫使它们通过降低工作条件和安全规范水平来减少成本。国企在竞争中国政府对非援助项目中,往往开出低价以确保获取项目,这些低价往往源自劳工待遇和安全标准上打出折扣。对此,中国国家主席2007年在接见投资非洲中国企业代表时专门强调在当地践行企业社会责任的重要性。

另一方面,商务部下辖使馆商务处级别低,很多时候被国企忽视,国企受到商务部指责时,会转而去找平级的国资委出头。另外,国企在各级政府中往往又千丝万缕的联系,受到总部所在地政府的支持和保护,也使管理更加复杂。

最后,中国政府大力支持国企并寄希望于国企实施带有政治色彩而非纯经济目的的项目本身就值得商榷。国有银行关注项目本身,而不是项目执行者,国企在财务上就有漏洞可钻。世界银行2007年报告显示,中国有三分之一的国企在海外投资赔钱,在非洲65个合资项目最终失败。

季北慈和吴瑞利的研究为中国对非战略与国企非洲投资效果之间存在的差异提供了一种解释,他们并未像多数研究者一样质疑中国政策意图,而是基于利益关系,分析制度化设计对战略目标实施的影响。这种分析方式具备较强的说服力和可信度。

欧洲中世纪的古文献描述,亚洲是“智慧之洲”、非洲是“美丽之洲”。拥有智慧的亚洲国家中国应有更合理、有效的制度安排,与非洲的美丽 “相得益彰”。

【参考资料】 Bates Gill and James Reilly, The Tenuous Hold of China Inc. in Africa, The Washington Quarterly, Summer 2007.

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有网友评论询问省属国企占中国对外投资总量88%的数字来源。根据原文标注,数字来源为:Harry Broadman, Africa’s Silk Road: China and India’s New Economic Frontier (Washington, D.C.: World Bank, 2007)

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