改革年代的社会组织管理:换汤不换药?

□“政见”观察员 陈仲伟

(图片来源http://epaper.nfdaily.cn/html/2012-01/17/content_7049975.htm

后毛泽东时代的一项显著特征便是各种志愿团体、非营利组织等社会组织的蓬勃发展。截止到2003年,获民政注册的志愿团体与非盈利组织已经超过26万6千家,倘若将未注册以及半官方的行业与群众团体纳入统计,这一数字估计有八百万之多。

这些社会组织的涌现对中国究竟意味着什么?这一问题在中国研究领域被广为讨论。一些学者认为,一旦这些志愿团体与非营利组织足够成熟,所形成的公民社会将倒逼中国的改革深入政治领域;另一些学者却认为,它们的发展不过是威权体制下不越雷池的多元。

在裴宜理主编的《毛看不见的手:中国适应性治理的政治基础》 (2010)一书中,哈佛大学政府管理学院的温奈良讲师(Nara Dillon)认为这一讨论有两大分歧。其一在于如何诠释这一新兴部门——通常,它被纳入“公民社会”这一概念中去分析中国志愿团体与非营利组织,然而“公民社会”在西方起初是用以分析独立于政府的志愿与非正式机构,往往与民主化相联系,这一概念被套用在中国时常自相矛盾,譬如中国罕有在西方意义上独立于政府的组织,同时在中国没有某个单一明确的概念与西方“非营利组织”相对应。

另一方面,一些学者认为非政府组织的涌现意味着政府监管的无力,另一些学者对监管的效果进行评估,却发现政府管制十分有效的抑制了对抗性的组织,大量涌现的都是亲建制的组织。作者指出,这一矛盾的产生很可能在于我们误解了“监管”的性质。他认为,对监管过程的动态分析要比对规章条例的研究更能逼近问题的核心。

因此,在文化与政治经济条件差异明显的背景下,将中国不同历史阶段对公民社会的管理相比较,远比拿其他威权国家的公民社会作参照更容易发现问题。作者分别选取了抗战后的国民政府,五十年代的大陆政府与改革开放之后的大陆政府这三个阶段对公民社会的管理方式进行对比。

作者发现,抗战之后,国民政府试图采取法律手段管理公民社会,管理方式也是制度化的,通过注册、审批、报备、资金账目审核等手段,由不同部门分工管理,但管理效果并不好,大量对抗性的组织蓬勃发展。

中共建政初期,根据共同纲领,容许公民社会的存在。新政权一方面延续了国民政府时期对非政府组织的管理,譬如提交关于人事、活动与资金账目的年报,同时建立了一些新的半官方的非政府组织。但事实上,新政权对公民社会的管理与之前大相径庭。

新政权采取政治手段进行管理。相较于国民政府在管理政策的制定与执行上的清晰与规范,新政权在政策制定与执行上显得模糊而灵活。申请注册往往被一拖再拖,这种低效并非显示政府弱势,相反却在削弱非政府组织的发展。更为有效的是通过政治运动削弱非政府组织——比如,在韩战期间,通过反帝爱国的口号团结与动员其他非政府组织关停有美国资助的学校、医院等。镇压反革命运动又打击了与国民政府有关的组织和民间信仰团体。

历次运动的结果是,惟有官方背景的组织幸存下来。不过,这一过程并不像很多社会主义国家那样采取暴力手段,它的特征是:

一、选择性,通过拉一派打一派,一方面使得非政府组织很难团结起来,另一方面使得非政府组织争相向政府靠拢以求自保,有效地减轻了行政执行的压力。
二、打击非政府组织的合法性,譬如以反帝爱国的名义抹黑与西方有联系的组织,以打击“反动会道门”丑化民间信仰团体等。
三、不确定性,因此运动的幸存者无法积累经验以应对下一波运动。

毛时代结束后,改革开放以来,政府开始放松对社会的控制。80年代中期开始,非政府组织逐渐复苏。虽然这些新兴的非政府组织并不享有安全保障,但毕竟拥有了相当的活动空间。1989年10月《社会团体登记管理条例》颁布,确立了对非政府组织的双重管理体制。

尽管政府开始利用法律而非群众运动的方式来规范非政府组织,但管理模式并没有回到国民政府时期,清理整顿依然时常发生。1989年到1992年的第一波清理整顿中,已注册的非政府组织中有59%被注销;1999年到2000年第二波清理整顿中,已注册的非政府组织中有26%被注销。

作者认为,这种新的管理方式也有如下三种特征:

一、选择性,尽管不再采取拉一派打一派或强制其他非政府组织表态的方式,但清理整顿依然是选择性的,譬如1999年到2000年第二波清理整顿主要针对民间信仰团体。
二、打击依然试图凭藉一套合法性的说辞,譬如“不达标”、“安全问题”,而且往往会寻找专家或学术机构为之背书。
三、不确定性,清理整顿执行权限的下放使得与地方政府搞好关系成为非政府组织的必修课,同时各地执行的标准也松紧不一。

在这种管理方式中,执法的尺度比立法更重要,因此作者认为这依然属于政治手段——这也就不难理解,为何非政府组织大量涌现的同时,国民政府治下的集体抗争却并未出现。

鉴于此,作者指出:对于非政府组织,最重要的并非争取自治,而是呼吁管理方式的清晰与可预期,尽管官方拥有制定颁行管理条例的权力,但规则的确定对其自身也是约束。

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