美国基金会对华援助究竟花落谁家?

——一项关于美国基金会对华援助中对象选择及成因的研究

□“政见”观察员 陈仲伟

在公民社会议题中,“援助”与“被援助”的话题值得关注。美国基金会有大量海外援助项目,他们往往喜欢以“资助受援国NGO,促进其公民社会发展”为使命。而对于受援国来说,外国资助是个暧昧又有些敏感的话题,尤其是一些地区相继发生“颜色革命”之后。

那么,美国基金会对华援助的受益人究竟是谁?哪些因素主导了援助对象的选择?在2011年9月出版的公民社会季刊》上,香港中文大学社会学系的安子杰(Anthony J.Spires)助理教授发表了他的研究成果。他指出:流向草根NGO的援助其实很少。

根据官方数据,中国的“民间组织”在过去十年稳定增长,截止2009年年底已经增加到43.1万家,很多学者甚至认为中国正在经历一场“社团革命”。事实上,中国官方很乐于将民间组织、社会团体、民办非企业、官办基金会以NGO的名目展现给西方基金会与慈善机构,以招徕西方的资金,并借这些机构之手确立官办NGO在国际上的合法地位。

然而,如果以西方的标准来衡量,中国许多有官方背景的所谓“NGO”都名不副实。因此,作者重新定义了威权体制下的NGO,即草根NGO——他们不依赖且不以谋求官方资助(含工作场地等有形资产)为主要资金来源,它们为本国人所管理、运营且不以满足本国或是他国官方的需要为方向,不拘于注册与否及何种方式注册。

作者将美国基金会的中国受助方划分为学术机构、政府部门、官方NGO、草根NGO、国际NGO、国有企业、私营企业、宗教组织、联合国在华派出机构。根据美国基金会中心数据库(www.foundationcenter.org)的统计,2002年到2009年间,美国基金会对华援助约有四亿三千万美元(不含港澳台),其中捐助给学术机构、政府部门、官方NGO的分别占44.01%、25.38%、16.62%,这三部分援助占到了总额的86.01%,而草根NGO获得的捐助只占5.61%。8年中,86家美国基金会共捐助2583笔,其中83%的受助方是学术机构、政府部门和官方NGO。在受助额列前十位的机构中,除了一家国际NGO,其余都是学术机构、政府部门和官方NGO。这些款项中,70%的数额捐助给了总部设在北京的机构。

是何缘故造成了这种与美国基金会所宣扬的自身使命相背离的结果?作者总结出两大基本原因,一是制度约束,二是机构的“类聚效应”。

制度约束

所谓制度约束,可以分为两个方面。

一方面,美国基金会要满足美国国内繁琐的法律。比如根据法律,美国基金会在海外援助中须确保受助方所从事事业与美国国内的某项公益事业相当,基金会需要确保受助方对资金的使用。为此,基金会方面需要呈交一系列关于受助方的文件,如机构章程、有关其活动情况的陈述,关于机构解散方面的章程与法律条款(以防诸如皮包公司的受助方存在),如果基金会被查出未满足这些要求,将承担法律责任。

因此,对于基金会而言,每笔捐助前要做很多调查,捐助后也需要跟踪款项使用。对于公立基金会,如美国民主基金会,因为它花的是纳税人的钱,每年还要通过国会的年审,并需要相关信息以满足信息公开法案的要求。

另一方面,中国的NGO与美国基金会对华援助又要满足一系列中国方面的法律法规。比如在中国成立社会团体要有3万元注册资金,要挂靠一家主管单位,这成为许多NGO注册的一大障碍。同时,无法注册也成为它们满足美国法律“受助方从事活动与美国国内的公益事业相当”的障碍。

对于美国基金会,它们同样要挂靠一家主管单位以获得合法身份,这是对美国基金会最大的挑战,只有13家美国基金会实现注册,大多数基金会徘徊于灰色地带,使得它们不得不小心翼翼地行事。

此外,中国在NGO管理方面法律的模糊与多变导致各种规则与潜规则纵横,也为美国基金会资助中国草根NGO铺满暗礁。

类聚效应

但制度约束仅仅是美国基金会更倾向援助中国官方及其附属机构的部分原因,更重要的因素在于机构的“类聚效应”。

所谓机构类聚效应,就是一个机构更乐于选择与其类似的机构合作。作者认为美国基金会往往具有精英导向,他们更喜欢选择同样具有精英导向,专业化、科层官僚制的机构。

精英化导向与美国基金会发展的历史与积习有关,它们喜欢通过学术机构、企业与政治精英来影响决策。当它们将援助范围延伸到国外,面对语言差异与文化差异,它们很自然的会根据教育背景、政治、经济、社会地位与影响而倾向选择那些貌似与他们同类的机构合作。相同的语言,教育背景、政治、经济、社会地位的合作伙伴在中国便意味着政府及其附属机构。

他们往往偏爱拥有全国影响力的机构,一些基金会负责人承认他们偏向与官方合作,他们认为只有通过官方才能造成更大影响,只有与官方合作才能保证对华事务长期运行。很多美国基金会的负责人与工作人员自视甚高,有强烈的精英情节,他们想当然的认为北京才是他们大展身手的空间。这导致了70%的援助捐给了北京为总部的机构,尽管事实上有大量草根NGO在首都之外的基层,但这并不在他们的视野之中,也许只有云南属于例外。

他们倾向于选择专业化、科层官僚制的机构,因为这样的机构才能生产大量英文的项目申请书,预算、会计报告、项目报告,以满足美国基金会自身科层管理的需求。而与草根NGO合作意味着他们将承担更多的跟踪资金使用的责任,尽管作者认为这并不是很麻烦。

草根NGO所需资助往往是小额的。对于美国基金会而言,五百美元与五万美元对他们美国总部的同事而言意味着相同的工作量,因此他们更偏爱受理大额资助申请。

同行推荐也影响到援助对象的选择,然而同行推荐意味着共同的人际圈,这也明显有利于官方机构。一些受访的基金会负责人表示,他们没有足够的人力了解与接触大量草根NGO,所以不得不依赖中间环节的介绍。

此外出于规避风险的考量,美国基金会有时刻意回避某些领域,譬如同性恋权利方面,因为这涉及到人权问题。即使从事同性恋权利保护的NGO与官方维持了良好的关系,很多美国基金会也会主动避嫌。这导致美国基金会的资助行为事实上颇为保守。

而中国政府通过社团登记注册等引导与筛选方式,也使得“类聚效应”被进一步放大。

总的来说,来自政府的强制、规范化的要求、相互效仿的压力,都导致这些美国基金会在资助选择上越来越相像,尽管这些选择并不符合理性。

作者最后提出了一些仍待研究的问题:比如,美国基金会在他国的捐助行为是否被这种类聚效应所左右;再比如,如果中国发生了民主变革,这种类聚效应是否会被打破?

【参考资料】
組織與環境http://www.socialwork.com.hk/artical/sociology/lesson3.htm

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