中国经济:无所不“包”

□“政见”观察员 陈磊



“改革开放”以来,中国实施了包括农村家庭承包经营制、国有企业经营承包制、财政承包制在内的一系列改革措施。“包”——即承包,作为一种政策措施,在许多领域中得到了积极广泛地运用,成为支撑经济高度增长的一个重要因素。

“包”并不是中国独有的政策措施,在其它发展中国家也常被使用,但是没有哪个国家能像中国这样把“包”如此广泛地运用到各个经济领域。更有意思的是,在中华人民共和国成立以前,中华民国政府也曾广泛将“包”作为政策措施。

“改革开放”时期与民国时期如此不同,但中国政府都奇妙地一致使用了“包”的政策,这到底意味着什么?是否意味着渗透在中国基层社会的某种文化传统导致了这种政策方略被反复使用呢?

日本经济学家柏祐贤曾经通过对民国时期中国经济的考察指出,中国经济秩序的根本特征是一种被称为“包”的伦理规范。神户大学教授加藤弘之在柏祐贤研究的基础上,发表了《试从文化论角度解释中国经济制度——论“包”的伦理规范》(「移行期中国の経済制度と「包」の倫理規律–柏祐賢の再発見」)一文,分析了中国“改革开放”以来的经济制度,从制度经济学角度重新对“包”的规范进行了解读,并试图以此发现中国经济的某些独特性。

“包”的定义

加藤首先引用柏祐贤的观点指出:在中国经济中,无论人与自然的关系还是人与人的关系都充满了不确定性,所以需要“通过承包给第三者,使人与人之间的交易活动变得可靠”,而这就是我们常说的“包”。加藤认为,“在中国社会中,所有活动都存在‘包’;而且,‘包’的第三者还会把它再转‘包’给第四个人,所以自然而然形成了重重‘包’的社会秩序,直到覆盖整个社会。”“包”存在于生产、消费、农业经营和企业经营流通等各个环节中,为中国改革开放后的崛起发挥了不可估量的作用。

“包”的特性

加藤认为,制度就是社会的游戏规则。无论是政治制度、社会制度还是经济制度,都为人们的交易提供了激励和保障。而中国经济中所存在的“包”,就是一种在文化历史传统中被认证了的非正式规则;而如“包”这样的非正式规则,在市场经济不发达的中国家尤为重要。

“包”作为一种有效伦理规范和制度理念模式,首先具有对等性。即无论是在组织的内部还是外部,或是在组织内部的上下隶属系统中,承包合同双方当事人之间的关系是对等的。

其次,“包”具有多重性。在条件允许的情况下,“承包者”很可能会在自己的权限范围内变成“出包者 ”,从而与另一个“承包者”签订契约。承包通过连锁形成覆盖整个社会的多重构造。

“包”的领域

“包”作为一种伦理规范,从制度经济学角度来看也应被视为一种非正式规则。通过“包”,中国独特的经济秩序——或者说是激励机制——被反复地再生产。那么,“包”的具体结构是什么样子的呢?加藤从农户与基层政府关系、乡镇企业与基层政府关系、国有企业与政府关系、中央政府与地方政府关系,以及政府组织内部关系等几个方面对此进行了探讨。

就农户与基层政府关系而言,在“改革开放”以来中国政府出台的所有与“包”相关的政策中,最为人们所熟知的当属农村家庭承包经营制,俗称“包干到户”。“包干到户”是以“包”的伦理规范为基础而制定出来的一个制度;在这个制度下,基层政府和农户签订承包合同,两者的关系是平等的。

乡镇企业与基层政府关系,也是“包”的伦理规范发挥作用的领域。乡镇企业作为 “改革开放”后促进农村经济发展的引擎之一,其作用机制受到了广泛关注。是乡镇企业。美国学者戴慕珍(Jean Oi)着眼于政府与企业之间的激励机制,采用“地方政府法团主义”(Local-State Corporatism)这个概念,描述了基层政府和乡镇企业之间所存在的相互依存与相互制约的关系。在这种关系中,政府类似于控股公司的董事会,掌控多个企业的人事权等重要事项;而企业经营者则接受政府委托来经营企业,取得的收益在政府和经营者之间进行分配。

国有企业与政府关系中同样存在“包”的伦理规范。从上个世纪八十年代后期到1993年,中国对国有企业实施了名为“承包经营责任制”的监督管理制度。在这一制度中,监督企业的政府部门和经营者签订合同,规定一定期间内的利润上缴额及生产规模和投资绩效等指标。完成利润上缴任务后的超额利润,由企业全部或按一定比例保留,其中一部分可以用来发放奖金或福利保健费。在国有企业“承包经营责任制”中,“授权经营”最能说明中国的企业治理的特征。“授权经营”指国家准许“经营管理制度健全、经营状态良好的大型国有独资公司”行使由国务院授予的“作为资产所有者的权利”,被认为是改变中国企业治理空白状态的重要变化。在这一制度下,无论从法律上还是从事实上看,政府都把“剩余控制权”委托给了经营者;与此同时,虽然经营者可以完全脱离政府自由经营,但政府保留着人事权等重要事项的决定权,体现出了“包”的伦理规范。

“包”的伦理规范也贯穿于中央政府与地方政府关系,实施于1980到1993年间的广义地方“财政承包制”就是一个例子。“财政承包制”在不同时期有不同特征,其主要内容是中央根据各地财政状况实施详细划分的多种包干办法,“地方在执行预算时遇到的问题,除了发生特大自然灾害时中央政府给与适当补助外,其它都须自行解决”。这种制度一方面起到了激励地方政府增产增收的作用,另一方面又附加给地方政府一定的风险和压力。

“财政承包制”于1994年被“分税制”所取代;而此前,中央政府在这方面的多次努力均以流产而告终。“改革开放”以来,国务院为了提高中央政府财政能力,一直试图在收入分配中导入分税制型方式。但是,1980年实行的分税制型方式不满三年就被放弃,1984年决定实施但未能实现,而1990年的分税制方案更是由于省长们的反对在计划中流产。

那么,在“党管干部”的体制下,为什么地方干部敢于不重视中央的意愿呢?为了解答这个疑问,加藤考察了地方与中央交涉过程中的“拒绝力”;他发现,地方政府“拒绝力”的源泉,是中央政府对地方的依存,是“在中国共产党特殊体制的前提下尽可能地实施廉价的统治制度”的一个结果。而中央政府如果希望建立“尽可能廉价的统治制度”,就只能把管辖内相关所统制的事务尽可能地委托给地方政府,甚至把应该由中央政府承担的事务也“包”给地方的情形。更进一步说,因为地方政府存在“拒绝力”,中央与地方关系不同于单纯的上下级关系,而体现了“包”的伦理道德中所包含的平等之意。

从政府组织内部关系来看,“改革开放”以来,中国在稳步地推进市场经济的同时,并未停止政府对于经济活动的强烈干预。一般认为,政府干预会导致效率低下,但中国经济在过去三十中却一直持续高速增长;北京大学教授周黎安指出,形成这种情况的原因之一,是地方政府官员的“晋升锦标比赛”模式,这种模式使中央得以有效激励地方政府官员。

一般来说,越是下级的地方政府,中央政府对它的监督费用就越大、激励效果越小。如果不能给予地方官员适当激励,官员们寻租的概率就会增高,从而阻碍经济发展。而在“晋升锦标比赛”模式中,中央通过事先给出 GDP增长率等有些单纯易懂的指标,使地方政府间互相竞争,让赢者晋升。这个方法不仅能够解决信息不对称及激励效果层级递减等问题,而且“内部能产生维持其模式的积极因素”,可以将越来越多从经济发展快、市场化程度高的地区出来的人才吸收进上级政府,以更强有力地支持市场经济化。

当然,“晋升锦标比赛”模式也存在一些问题。第一,为了容易进行定量比较,只能使用GDP增长率之类单纯指标;但政府工作很复杂,用这种过度单纯的指标来评价,有其不恰当的一面;另外,虽说大部分地区情况相似,但并不能说竞争条件完全平等,所以难以保证完全公平。第二,在这种模式下,地方干部容易产生过度重视短期利益、轻视或忽视中长期发展利益以及环境问题的倾向。第三,晋升竞争的激化可能导致向私营企业强制摊派筹集资金等“软预算约束”问题再次发生。

可是,即便存在这些问题,“晋升锦标比赛”模式还是在中国受到了广泛采用。加藤认为,这与“包“的伦理规范有密切关系:中国地方官员所拥有的宽泛自由度,是通过多重“包”的结构来实现的。具体来说,县的经济发展由县长承包,而县长再把各个领域的运作转包给各部门的负责人,责任和义务被层层转包下去。而“晋升锦标比赛”模式之所以能在中国流行,是因为中国存在财政分权,官员能够进行业绩竞争;在这种情况下,“包”的伦理规范渗透到了制度环境中。

总之,在加藤看来,虽然基于“包”的契约和制度由于具有不透明性和执行中的不确定性等因素而经常成为批评对象,但是它们确实改善了农民、企业家和地方政府官员所面对的激励机制,有助于市场化的顺利进行,起到了支持中国经济高速增长的作用。

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