城乡教育二元化背后的“两条腿”政策

□“政见”观察员 常远

“异地高考”近来广受热议。教育部部长袁贵仁在两会期间透露,异地高考方案已进入“冲刺阶段”,这将是中国1977年恢复高考以来对高考制度极其重要的一次改革。

异地高考是涉及教育资源二元化、户籍制度、同税不同权、留守儿童等一揽子问题的制度改革,它折射着这个国家长期以来城乡教育二元化发展的制度之痛。那么,这种二元化发展的痛究竟从何而来?

2008年至2010年,台湾国立政治大学国际关系研究中心的王瑞琦研究员多次到大陆进行田野调查,访谈各类中小学,从大城市到富裕省份的农村,再到国家级贫困村,并将调查观察所得发表在《中国大陆研究》(Mainland China Studies)上——她认为,中国城乡教育二元化发展的制度根源在于主导中国基础教育半世纪之久的“两条腿走路”办学方针,以及据此形成的路径依赖。

王瑞琦认为,中国教育发展由精英与群众两条路线结合而成。“两条腿政策”源自刘少奇1958年关于全日制学校与半工半读并进的两种教育制度构想,分别对应始于1950年苏联教育体制移植的精英路线,以及肇始于延安时期教育经验的群众路线。

从积极意义看,“两条腿”突破了单一的全日制教育体制,为如今职业教育和成人教育开路,但随着重点学校的设置和城乡户籍分割两个制度框架的建立,它不可避免强化了城乡教育的二元极化发展。

“文革”中,城乡教育差距的争论暂告一段落,改革开放则又让两条腿政策得以“平反”。80年代,两条腿政策的调整集中在教育经费的筹措方面:通过办学权下放与多管道筹款,将基础教育发展的负担从中央转至地方,“人民教育人民办,依靠人民办教育”。但因此出现中央和地方相互卸责,市场因素引入又使得资源匮乏的农村学校和教育发展越来越弱势,这种弱势在旧有的“两条腿”框架——诸如先城市后农村的改革政策、城乡两套学校教学、重点与非重点的阶层化制度中不断强化,终使城乡走向两极化发展。

几十年来,中国城乡初等教育二元化发展是随着“两条腿”政策的演变得以形成并深化的,在其间可以看到路径依赖的特质。80年代初至2000年之间,中国的城乡教育发展的差距在政府卸责、校园创收、教育市场化、地方政府追求政绩和效益的恶性循环之中不断扩大。

1986年义务教育法出台,并提出了2000年完成普及九年义务教育(简称普九)的指标。随着国家整体发展政策从非均衡发展转向全面小康的调整,“两条腿”的名称终于走入了历史。2001年,针对长期累积的教育经费不足、乱收费、教师薪资拖欠等问题,国务院、教育部推出了三项重大政策:取消农村教育附加税与教育一费制、农村义务教育的责任由乡提升至县、中小学布局调整政策。

不过,王瑞琦警告说,尽管新世纪之后,“两条腿”政策不再,但是过去的经验显示,旧日有关农村教育因陋就简的观念和认知,地方政府为追求政绩和效益而置教育本质不顾的因素仍然广泛存在。隐藏在漂亮数据背后的是从乱收费、拖欠中小学教师薪资到城乡教育资源失衡等问题。换言之,中国城乡教育二元化问题仍面临重重的挑战。

【参考文献】

王瑞琦,《中国的城乡教育二元化发展之源起与挑战:从制度变迁的角度分析》,《中国大陆研究》,第五十三卷第四期(2010年12月)

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