民族乡:自治光环下的尴尬处境

□“政见”观察员 陈仲伟

 

“民族乡”是一种颇具中国特色的少数民族自治政策。不过在实践中,这一政策却遇到了不少问题。

奥斯陆大学副研究员雷尤伦博士(Goran Leijonhufvu)在云南展开了调查,并在《国际群体和少数人权利杂志》(International Journaol on Minority and Group Rights)撰文。他着力于回答这些问题:民族乡在民族区域自治政策中扮演着什么样的角色?民族乡对改善少数民族的地位与生存状况发挥了多大作用?民族乡与普通乡镇有多少区别?民族乡有没有为少数民族居民参与地方公共事务提供有效途径?少数民族居民对于民族乡的认知度如何?

政策背景

民族乡政策诞生于1936年,一方面出于团结少数民族共同抗战与建设新社会的需要,另一方面则因为共产党控制的少数民族聚居区人口、面积都不足以成立县市级自治区。1954年共和国制定的第一部宪法为民族乡提供了法律基础,然而文革期间,民族乡被改为人民公社或并入市辖区。

1982年宪法重新恢复了民族乡的行政区划,并明确规定:少数民族人口比例占30%甚至20%就可以成立民族乡。乘此之风,80年代中期,民族乡数量达到1400多个,到2003年下降到1173个,约占全国总面积的2.8%,辖区人口约占少数民族人口的10%。

1983年,国务院发布《关于建立民族乡问题的通知》进一步规定,明确民族乡乡长由少数民族担任,培养少数民族干部,采用当地通用语言文字,扶植民族乡的经济、文化、教育、医疗等各项事业,并通过国家设立的各项专用资金与税收优惠实现。

尴尬位置

尽管乡一级民族自治享有一系列法律与政策保障,似乎足以实现自己管理自己的事务,然而现实没有那么简单。

县一级行政区划作为“帝国行政终端”拥有2000多年的历史,而民族乡历史短、数量少,地区与民族差别又很大,很难积累起有效的治理经验与习惯,行政规模与财政资源不足,因而总是屈从于上级政府。同时,其下辖少数民族村因为享有更多财政支持,也导致普通村与民族村,村与民族乡政府之间的龃龉。

由此看来,民族乡似乎处于一种不伦不类的尴尬位置:尽管它拥有自治的光环,然而与县政府的权属关系却与普通乡没什么两样,甚至因为财政问题更为依赖县政府。一些县市政府甚至出于城市化的考量,不经人大或征求公众意见,就自行合并或撤销民族乡。国家颁布的关于设立各项专用资金扶持民族乡的法令也并没有得到落实。根据2005年的数据,仍有三分之一的民族乡人均收入在国家贫困线以下。此外,国税、土地、森林、农行、国家电网等垂直管理的单位收益颇丰,却不仅不能有效的服务乡政府,还时常妨碍乡政府职能的实现。

有不少学者为此呼吁:应该出台更多细则以明确民族乡的基本权力、与上级政府的权力分配、民族乡居民的权利、解决权利纠纷的机制。此外,在外界对民族地区缺乏了解的情况下,落实少数民族干部在基层政府的比例,并鼓励他们参与地方决策亦是亟务。随着农业税的取消与培育小城市的发展趋向,乡镇的功能进一步弱化,民族乡的前景更不明朗。

调查成果

作者认为,云南省民族乡及其面临的问题正是中国民族乡的典型。尽管省政府提出“通油路、通电、通广播电视、通电话和宽带、通沼气”的“五通”政策,多数地区依然未能实现。189个民族乡中,164个低于省人均收入标准。1997年刊载的《云南民族地区特殊政策演变情况》所列出的144项政策无一直接针对民族乡设计的。

作者进一步根据自己在云南金山白族乡和雨露白族乡的考察与访谈,发现除了部分党员与干部外,普通群众都无法准确回答“为何设置民族乡”以及“民族乡与普通乡的区别”等问题。而即使党员干部也不了解在具体运行中,国家的优惠政策是如何实现的。在基层选举问题上,白族乡所有受访者都表示没有或记不得参加过投票,没有人表示曾见过乡人大代表,他们认为代表都是“由上级指定”,或是认为自己没有文化没法参与选举,很多人甚至分不清乡人大选举与村委会选举的区别。

而在雨露白族乡中,多数受访者表示参与过选举,他们投票的标准是能力与民族。作者发现,彝族人口比例比白族高十二个百分点的雨露白族乡,乡人大代表与村委会成员中白族比例却明显高于彝族,彝族受访群众认为,这是该乡白族人受教育水平比彝族高的原因。

在金山白族乡,乡党委与乡政府是两个牌子,一套人马。在雨露白族乡,乡人大主任与乡政府办公室主任抱怨:乡政府得到的财政支持近年来减少了,而且他们并没有得到多于普通乡的优惠,乡财政历年都入不敷出。而乡政府对于乡一级农行、邮局、派出所、国家电网的管辖权力也仅停留在纸面上。作者发现,农业税在该乡财政中约占13.3%,取消之后并无其他资金弥补,乡财政超过80%都用来支付工资。

根据在这两个乡的调查,作者发现乡政府各种会议、文件都使用汉语,在学校中也都使用汉语教学,这并不符合1983年国务院《关于建立民族乡问题的通知》的精神。

由此作者总结:从战争年代发展起来的民族乡的政策迫切需要改革与落实,譬如将优惠政策中指导性的“应当”改为强制性的“必须”,否则,民族乡与普通乡镇的区别将进一步模糊,这无助于中国少数民族经济与政治地位的提高,民族乡对于中国民族区域自治政策也将缺乏贡献。

欢迎分享。如需全文转载,请阅读版权声明

回到开头

发表评论 | 阅读0条评论

欢迎真知灼见!